美国众议院12月2日全票通过了《外国公司问责法案》(The Holding Companies Accountable Act)，让该法案离正式生效只差最后一步——总统签字。消息公布当天美国上市的中概股齐齐下跌，显示出这一法案对于美国市场上中概股的强烈威胁。

《外国公司问责法案》为什么此时出台，出台背后有什么样的原因？事情还要从八年前的“东南融通作假案”开始讲起。

01 东南融通作假案

东南融通(NYSE: LFT)曾经是福建省知名的IT服务企业，2010年赴美上市。高盛和德银是IPO的主承销商。从2004年开始到2007年上市成功，乃至最终东南融通造假事发，德勤一直是东南融通的审计企业。

2011年4月，知名的做空机构香橼研究(Citron Research)发表针对东南融通的报告，指出东南融通连续三年毛利率均达到60%以上，远高于同样在纽交所上市的文思信息(NYSE: VIT)和纳斯达克上市的海辉软件(NASDAQ: HSFT)，后两者都同为中国的IT服务企业。香橼研究认为东南融通的财务报告涉嫌造假。报告发布当天东南融通股价下跌超过30%。

接下来的一切就让资本市场目瞪口呆。5月份是东南融通预计发布年报的时间，东南融通不仅没有能够及时发布年报，其多年的审计服务企业德勤甚至宣布辞去东南融通的审计师角色。在德勤的公告中，其不光指出东南融通的财务和销售收入不实，还声明东南融通扣押了德勤的审计文件。这就彻底证实了东南融通的财务报表的确有重大问题，而且德勤已经开始和其审计客户进行切割，以避免对自身造成重大损失。

紧接着就是多米诺骨牌般地连锁性崩溃：公司停牌，CFO辞职，独立董事兼审计委员会主席和多位审计委员会成员辞职。东南融通在投资市场上彻底信用破产，四个月间股价下跌超过95%，市值蒸发近10亿美元。到当年8月，东南融通正式解体，此时离香橼研究发布报告只过去了区区4个月。

如果不是财务造假，我们很难解释为什么东南融通在如此之短的时间内就土崩瓦解。毕竟当年1月份发布的三季度财报显示，公司还持有高达4.23亿美元的现金及现金等价物。

公司因为财务造假的指控倒了，投资人的钱打了水漂，谁会被问责呢？除了企业高管，首当其冲的当然就是审计机构，因为审计机构是上市公司财务报表真实性的背书者。如果审计机构审计确认过的财务报表最终被证实作假，审计机构需要承担巨大的连带责任。例如2001年“安然事件”中全球五大会计师事务所之一的安达信(Arthur Anderson)就因为连带的审计责任而解体，近百年品牌就此灰飞烟灭。审计行业的全球“五大”自此成为了“四大”。

但在美国监管机构追溯“东南融通作假案”中审计机构德勤的责任时，遇到了中国法律的障碍——无法查阅审计工作底稿(Audit Working Papers)。

02 审计工作底稿

那么什么是审计工作底稿，为什么监管机构又必须审阅审计工作底稿呢？

会计师事务所在对企业财务和经营数据进行审计的过程中，将从企业那里获取大量企业盖章或签字确认的各类资料以作为审计依据。部分资料内容会计师事务所还需要实地勘察盘点以确认其真实性。这些原始资料和数据以及在审计过程中的工作记录乃至会议纪要，就被统称为审计工作底稿(Audit Working Papers)。

如果我们把审计后的财务报表看做是一道题的答案，那么审计工作底稿就是解题过程的详细步骤。监管机构要查验财务报表的问题出在哪里，就一定要追溯审计工作底稿的详细内容，确认是企业向审计机构提供了虚假的财务原始数据、还是会计师事务所没有遵循审计准则进行审计，又或者是两者兼而有之。

但根据中国《保守国家秘密法》和《档案法》的相关规定，审计工作底稿等档案必须存放在中国境内，且不能将其复制内容和电子版传送到境外。这就让美国的上市公司会计监察委员会(Public Company Accounting Oversight Board，以下简称PCAOB)无法获得审计工作底稿等详细信息以判定德勤在“东南融通作假案”中应该承担多大的责任。

美国证券交易委员会(United States Securities and Exchange Commission，以下简称SEC)多次向德勤在中国的分支机构德勤华永发传票，要求其提供与东南融通相关的审计工作底稿及其它相关资料。但德勤华永表示自己作为中国企业，必须遵循中国的相关法律规定，无法提供SEC所需的审计工作底稿。两者的矛盾不断升级激化，最后SEC不得不在美国起诉德勤公司，指责其违反美国有关企业监管的“萨班斯法案”。

在SEC和德勤拉锯的过程中，其它几个参与了中概股公司审计的会计师事务所最终也被卷入其中。最终的结果是SEC起诉了全球四大会计师事务所在中国的全部分支机构：普华永道中天、安永华明、毕马威华振和此前的德勤华永，并在初审判决中获得授权对四大会计师事务所中国境内分支机构全部暂停半年的美股审计资格。

在多次法律交锋后，SEC和四大会计师事务所达成的协议是四大会计师事务所向SEC各自支付了50万美元的罚金。SEC默认四大会计师事务无法提供中概股企业审计工作底稿的现状，但保留向四大会计师事务所追溯审计工作底稿的权力。这算是SEC向中国赴美上市企业网开一面，以淡化美国监管规则和中国法律之间的冲突。

那么美国的监管机构向中国赴美上市企业索取审计工作底稿有没有其合理性呢？答案是肯定的。不论是之前提到的东南融通，还是同一时期的中国高速频道(China Mdeia Express)，乃至赴加拿大上市的嘉汉林业，这些中国企业先后在美国和加拿大股票市场被摘牌退市，背后都是由于财务数据造假的指控导致。作为市场秩序的维持者，相关国家的监管机构需要获取真实的企业财务数据以保护本国的投资者，这本身无可厚非。事实上，美国的上市公司会计监察委员会(PCAOB)本身就是2001年美国安然公司财务欺诈案之后成立的监管机构，对在美国上市的全球各国公司的审计进行独立监管，以保护美国资本市场投资者的权益。

03 面对中国的“特殊待遇”及其失败

考虑到中国法律的规定，SEC和PCAOB在实际的监管过程中对来自中国的企业网开一面，并没有严格要求提供审计服务的会计师事务所提供详细的审计工作底稿。这是美国监管机构对个别国家的“特殊待遇”，并不是普遍现象。

当然，中国的相关机构在配合中国企业赴海外上市也作了不少工作。2013年中美的证券监管机构签署了一份合作备忘录，以促进两国的会计审计跨境执法。根据中国证监会官方披露的信息显示，中国证监会共向多家境外监管机构提供了23家境外上市公司的审计工作文件，其中向SEC和PCAOB提供上市公司审计底稿共计14家。但和目前在美国上市的众多中国企业相比，这个数字还是太小了。

需要指出的是，以上的双方配合没有形成成文的法律法规，而是以合作备忘录的方式进行，更像是一种临时性的对接配合。在双方政府关系较为融洽时，配合的过程可能会比较顺畅。但当两国面临贸易冲突乃至全方位的对抗时，在这个方面的矛盾就被凸显出来。

事实证明，SEC和PCAOB对于中美会计审计跨境执法合作是很不满意的。2018年12月，SEC和PCAOB的主席及SEC首席审计师联合发布了一项名称极为冗长的声明《关于审计质量和国际监管访问审计及其他信息的重要作用的声明--讨论在中国有重要业务的美国上市公司当前的信息访问挑战》，其中列举了美国监管机构在获取中国赴美上市企业透明财务与审计信息的困难，并指出对于获取中概股审计资料方面“合作进展缓慢，令人满意的解决方案仍不确定。”

随后PCAOB在网站上列出了存在审计信息获取困难的所有公司列表。目前PCAOB网站的数据显示，其在监管中遇到信息获取阻碍(Denied Access to Conduct Inspections)的全部公司里中国大陆公司有171家，香港公司有69家，此外还有法国19家和比利时7家。香港公司中绝大部分是在香港接受审计的大陆企业，如阿里巴巴、中国电信等。中国大陆公司和香港公司占全部监管遭遇阻碍案例的90%。

最终引爆美国监管机构针对中概股改变“网开一面”的导火索就是瑞幸咖啡财务作假案。2020年1月，做空机构浑水发布报告指出瑞幸咖啡涉嫌财务数据和运营数据全面作假。2020年4月，瑞幸咖啡承认企业在财务报表中虚构了多达22亿元人民币的收入。由于财务作假数额巨大，时间跨度也很长，于是瑞幸咖啡的审计机构安永再次被美国的监管机构拎出来进行核查。

但监管机构再次面临着老问题：如何获取审计工作底稿以确认财务作假中各方的责任。现在已不是中美关系的蜜月期，一切将回到公事公办的轨道上来。我们无法获知中美在目前状态下会计审计跨境执法的效率如何，但瑞幸咖啡已经被摆在了PCAOB信息获取阻碍的列表中。

更重要的是，瑞幸咖啡不是中概股财务与运营数据造假被调查的孤例。爱奇艺、跟谁学、好未来等多家中概股面临着类似的指责和PCAOB的调查。所以最终PCAOB列出了信息获取阻碍的长长的公司名单。

如果无法及时获取中国赴美上市公司准确的财务与审计数据，在中概股频发财务与运营数据造假的指责下，美国监管部门的确很难向投资者交代。而目前两国关系相对紧张的状态时，美国政府出于确保自身投资市场透明性的要求，取消对中国“网开一面”的特殊待遇，这种做法是可以理解的。换另外一个角度来说，如果有一天美国企业在中国上市，中国证监会同样会要求美国企业无条件提供透明的财务和运营数据。

目前美国国会通过的《外国公司问责法案》的核心诉求之一就是要求所有外国赴美上市企业必须满足提供审计工作底稿的要求，否则就将取消其在美国股票市场交易的资格。从参议院到众议院的全票通过就可以看到，这是美国从上到下的一致意见。

目前《外国公司问责法案》规定，如果外国公司连续三年没有能够通过PCAOB的审计，将禁止这些外国公司在美国的任何交易所上市。这项法案一旦总统签字生效——这几乎是肯定的——将让所有中概股面临巨大的挑战。如果中美双方都不愿在这个问题上让步，结果就只有中美的“金融脱钩”，所有中概股退市回归香港股市或大陆股市，或者中概股接受中国和美国的双重审计，各自保留审计工作底稿。

需要指出的是，《外国公司问责法案》里也包含了一些政治化的内容，包括要求上市公司披露董事会成员的共产党员身份、以及共产党党章是否写入公司章程等，这些要求都是正常的财务审计内会不包含的内容。这也反映了美国政府推出《外国公司问责法案》的部分核心诉求。

但不管怎么说，《外国公司问责法案》的绝大部分诉求从美国监管机构的角度来看是合理的。未来美国是否还能够成为中国企业获取资金的重要来源，以及现有中概股将何去何从，就需要看两国的博弈结果了。

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