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全球疫情冲击背景下美国对华“脱钩”战略与应对         ★★★
全球疫情冲击背景下美国对华“脱钩”战略与应对
作者:王达  李征    文章来源:《东北亚论坛》    点击数:732    更新时间:2020/10/21

2017年特朗普政府执政以来,美国对华政策发生重大转向,自克林顿政府时期逐步形成的对华“接触”与“防范”并行的战略被“全政府”竞争战略所取代。在特朗普政府的主导下,战略竞争成为美国对华政策的主基调。2018年以来,特朗普政府在贸易、科技、金融、教育以及人文交流等各个领域,采取了全面的对华遏制措施,尤其是令全球瞩目的中美“贸易战”,不仅将中美经济关系拖入了低潮,还严重冲击了全球多边贸易体系,进而为世界经济增长和全球金融稳定蒙上了巨大阴影。尽管2020年1月15日,中美双方正式签署了第一阶段贸易协议,从而暂时缓和了两国日益紧张的经济关系。然而,2020年3月,由新型冠状病毒肺炎疫情(COVID-19)所引发的全球公共卫生危机持续升级。特朗普政府出于转移国内民众对其应变迟缓、抗疫不利的指责从而稳定2020年大选形势的目的,将矛头对准中国,试图将美国遭受的重大经济和社会冲击全部归咎于中国;而部分民主党政客在攻击特朗普政府国内政策的同时,也对中国发起了猛烈的舆论攻击。两党在对华强硬政策上不仅达成一致,甚至在对华政策上形成了“好勇斗狠”的竞争态势。更为重要的是,两党政客以及府会各派政治势力试图将这种强硬的对华政治表态转变为全面遏制中国的立法和举措,从而推动美国对华“脱钩”。2020年5月15日,特朗普在接受媒体采访时公开表示,考虑要“全面切断对华关系”。在人类社会面临全球疫情冲击的至暗时刻,美国各方政治势力出于维护自身狭隘利益的需要而加强对华战略打压的举措,令全球前两大经济体难以进入合作抗击疫情的正确轨道。在不断升级的全球疫情的催化下,美国加速对华“脱钩”的趋势愈发明显,这不仅使得中美关系的良性发展面临巨大压力,其可能产生的溢出效应也对世界经济和全球治理体系构成了前所未有的挑战。在洞察美国对华“脱钩”战略的表现与本质的基础上,妥善应对其可能对中国经济产生的冲击,是今后一个时期中国宏观经济政策和外交战略应当考量的核心问题。

一、疫情暴发前美国对华“脱钩”战略的阶段性评估

近年来,“脱钩”成为被广泛使用的描述美国“全政府”对华竞争战略目标的术语之一,并因此入选英国《金融时报》2019年年度词汇。正如彼得森国际经济研究所的研究员查德·鲍文(Chad P. Bown)和道格拉斯·艾文(Douglas A. Irwin)所指出的,特朗普政府发动对华“贸易战”的本质是“蓄意脱钩”(conscious decoupling),美国对华施压的最终目的是实现美中经济的“脱钩”。卡托研究所的西蒙·莱斯特(Simon Lester)也认为,目前在众多界定美国对华战略的术语中,“蓄意脱钩”比较客观地反映了特朗普政府的战略意图以及美中经济关系的发展趋势。我们大体上可以从以下三个方面对此次全球疫情暴发之前,特朗普政府对华“蓄意脱钩”战略的举措及其效果进行评估。

(一)以“贸易战”纠正中美贸易失衡的效果不佳

2018年以来,美国主动挑起对华贸易争端,并不断极限施压、升级态势。美国对华“贸易战”不仅严重影响了中美正常经贸往来,而且给世界经济发展带来了严重的不确定性。特朗普政府认为:第一,对华加征关税将有效抑制中国对美出口,降低美国不断增长的对华贸易逆差和总体贸易逆差;第二,对华加征关税的成本将由中国出口商而非美国进口商承担,因此不会损害美国消费者及相关产业利益。然而,这两条发动“贸易战”的依据均已被事实证伪。首先,正如2001年诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨(JosephStiglitz)所指出的,特朗普政府发动的对华“贸易战”并未减少美国的贸易逆差。2018年美国对华贸易逆差和对外贸易逆差总额均比2016年高出1/4,也创下了美国商品贸易逆差的新纪录。2019年1~8月,美国对华贸易逆差继续扩大,增幅约为8%。此外,特朗普声称要将制造业就业岗位带回美国,但制造业就业岗位的增幅不仅低于2008年后经济复苏开始时的水平,而且仍明显低于危机前的水平。美国对华贸易逆差持续扩大至少有两方面原因:第一,美国从中国进口的产品缺乏替代弹性,因此美国消费者只能承担由关税提高而带来的价格上涨;第二,以美国为主要出口目的地的跨国企业并未大规模转移其在中国的产业链。其次,对华加征关税伤害了美国消费者和进口商的利益。美国国民经济研究局(NBER)的研究表明,中国出口商并未因为美国提高关税税率而大幅降低输美商品的价格,美国加征关税带来的价格上涨效应几乎全部转嫁给了美国消费者和进口企业,并由此产生了大量的无谓损失(Dead Weight Loss)。美联储纽约分行的研究则表明,2018年美国家庭部门的无谓损失合计约528亿美元;2019年5月10日,美国决定将总价值约为2000亿美元的中国输美商品税率由10%提高至25%,仅此举一项便使美国家庭部门每年遭受总额高达1060.74亿美元(户均831美元)的巨额损失。反观中国,2018年以来,由于中国成功地采取了结构性关税调整政策,即在将美国对华出口产品税率由8%提高至21.8%以反制美国的同时,将其他贸易伙伴国对华出口产品的平均税率由8%降至6.7%,并对只能从美国进口的产品(如半导体和药品)进一步降低关税。这一对冲措施极大地缓和了美国进口品价格上涨对中国消费者和相关产业的冲击。

(二)出口管制与技术封锁产生巨大经济代价

中国日渐强大的科技创新能力以及以此为基础的数字经济创新体系,是美国对华“全政府”遏制战略的重点。尤其是中国的5G通信技术,更是成为美国打击的首要目标。美中经济与安全审查委员会在向国会提交的2018年年度报告中指出,中国公司在5G标准制定与全球布局方面的地位不断提升,中国对物联网和5G技术的支持在经济、安全、供应链和数据隐私方面给美国带来了巨大风险。为了遏制中国在5G通信等高科技领域对美国的赶超态势,2018年以来,美国先后修订了《外国投资风险评估现代化法案》以及《出口管制改革法案》,并以维护国家安全和外交利益为由,对中国高科技企业实施出口管制和技术封锁[1],美国遏制中国迅速发展的科技创新能力这一本质显露无遗。然而,科技霸凌所产生的“双刃剑”效应同样令美国高科技企业面临损失。究其原因,主要在于当前全球高科技产业早已去中心化和扁平化,不同国家之间通过产业链与价值链分工,密切配合、相互合作,共同完成从产品设计到组装加工的复杂工序。美国虽然牢牢占据着全球价值链的最高端,但是其科技霸凌行为在打压中国高科技产业的同时,也破坏了全球产业链分工的格局,损害了包括美国高科技企业在内的全球产业链参与方的共同利益,使得美国高科技企业面临着被迫放弃中国庞大的并仍在不断增长的消费市场的风险,潜在的利润损失在一定程度上限制了其研发投入的连续性,进而削弱了其技术创新能力,这正是2020年以前美国商务部一再延长对华为“禁售令”的主要原因。事实证明,强行推动全球前两大经济体“脱钩”对美国而言,其经济代价是十分巨大的。

(三)司法胁迫与金融施压产生“双刃剑”效应

美国商务部、司法部以及财政部在落实“全政府”对华遏制战略的过程中都扮演着十分重要的角色。2018年4月,美国商务部工业与安全局(BIS)以中国高科技企业——中兴通讯公司违反美国出口管制为由,禁止美国公司向中兴通讯出口电讯零部件产品。虽然经过协商后,美国商务部和国会最终同意解除出口禁令,但中兴公司不仅为此支付了巨额罚款并重组董事会,业务规模和企业商誉也严重受损。美国此举普遍被视为对中国高科技企业的试探性打压。美国司法部出台了所谓的“中国计划”(China Initiative),旨在强化对中国高科技企业的压制。2018年12月,加拿大司法部应美国司法部的要求,扣押了中国另一家高科技企业——华为公司的高管人员。美国司法部以行使长臂司法管辖为名,滥用与加拿大之间的引渡协议打压中国民营科技企业之举,令全球震惊。2019年8月,在中美经贸磋商僵持不下的背景下,为加大对华极限施压力度,美国财政部将中国列为“汇率操纵国”。这一单边主义和保护主义行为,不仅不符合美国对“汇率操纵国”的量化衡量标准,而且严重破坏了国际金融规则。其旨在从金融层面对华施压,从而为中美经贸谈判争取筹码的意图一目了然。然而,无论是滥用长臂司法管辖还是打“汇率牌”,对美国而言都具有典型的“双刃剑”效应。首先,美国披着法律的面纱实施“卡脖子”的举动,极大地刺激了中国加快自主创新的决心,从而摆脱在核心技术和关键元器件领域受制于人的被动局面。事实上,美国以实施长臂司法管辖为名胁迫打击竞争对手的行为在国际社会已是不争的事实,这种行径对美国国家信誉是一种无形的损伤。类似地,美国凭借自身在国际金融体系中的核心地位,为别国“贴标签”甚至滥用金融制裁的做法,也是一种透支美元体系公信力的行为。2019年12月,美国财政部长史蒂芬·姆努钦(Steven Mnuchin)不得不在媒体的追问下公开表示,特朗普政府没有寻求将美元“武器化”(Weaponized)。此地无银之举成为美国滥用美元霸权的最好诠释。

二、全球疫情加速美国对华“脱钩”的原因与表现

中美双方于2020年1月15日达成第一阶段双边贸易协议之后,中美经济关系出现了阶段性缓和的迹象。一方面,美国以“贸易战”为主要方式的对华经济“脱钩”从总体上看效果并不显著,以单边施压为主的对华竞争战略有待调整;另一方面,特朗普需要以第一阶段对华贸易协议“收割”对华施压的“战果”,以安抚在“贸易战”中利益受损的美国农业部门,进而稳定自身票仓、提高连任的概率。因此,美国对华“脱钩”的节奏出现了趋于缓和的希望。然而,令人始料未及的是,2020年初以来,迅速升级的全球新型冠状病毒肺炎疫情打破了中美关系的阶段性平衡。2020年3月,疫情在美国的迅速扩散使得美国经济迅速跌落至2008年全球金融危机爆发以来最为糟糕的境地。美国劳工部的统计数据显示,仅在2020年3月21日至28日这短短的一周内,美国登记失业人数便从330万人倍增至680万人,无论是失业人数的增速还是绝对数量,均创历史新高。由失业问题所引发的连锁反应严重冲击了美国的实体经济、金融市场以及社会保障体系,美国社会可谓面临着空前严峻的挑战。在此背景下,特朗普政府面临来自各方的问诘。为了摆脱国内对于其抗击疫情不利的指责,特朗普政府选择了将疫情所引发的巨大经济冲击和社会矛盾归咎于中国的策略,以转移和掩盖其在疫情发展初期的政策失误。一时间,指责中国成为美国各方政治势力应对质疑的“万能药”[5]。这一“甩锅”策略破坏了艰难达成的中美关系的阶段性平衡,在美国各派反华势力的大力推动下,美国对华“脱钩”呈现全方位加速态势。

(一)抗击疫情的“污名化”推动美国对华“信息战”升级

事实上,早在2020年1月30日,世界卫生组织便将此次新型疾病正式命名为COVID-19,并反对使用特定国家(地区)和种族命名病毒的“污名化”行为。然而,自2020年3月以来,美国总统特朗普以及国务卿蓬佩奥多次公开使用带有强烈“污名化”色彩的表述,旨在将此次全球大流行的矛头指向中国,以分散国内民众对美国抗击疫情不利这一事实的关注。除了美国领导人公开对中国进行“污名化”之外,美国主流媒体的报道也加剧了这一趋势。2020年2月3日,《华尔街日报》在报道中将中国称为“东亚病夫”;2020年3月,美国《外交事务》期刊再次出现了同样的歧视性表述。美国政府和主流媒体大肆对中国进行“污名化”的行为引发了全球舆论的谴责。随着疫情的全球扩散,中国政府本着人类命运共同体的理念,开始为相关国家和地区提供力所能及的援助和物资支持。然而,这一大国担当却被以美国为代表的西方政客曲解为所谓的“外交攻势”和“宣传攻势”。美国外交关系委员会亚洲研究项目主任伊丽莎白·伊考纳梅(Elizabeth C. Economy)认为,中国对外进行抗疫物资的援助是在证明中国的慷慨并另有所图。卡内基和平基金会的研究员山姆·布莱斯尼克(Sam Bresnick)和保罗·哈尼尔(Paul Haenle)则认为,特朗普政府在应对新冠病毒方面存在的失误,在客观上使得中国的全球影响力变得更大。为此,众多美国学者认为,美国须对中国全球影响力的不断提高保持高度警惕。而特朗普政府前策略师斯蒂芬·班农(Stephen K. Bannon)则声称,中国政府“对中国人民和世界构成生存威胁”;美国应同中国进行“信息热战”。部分美国政客不遗余力地将疫情政治化,并大肆对中国进行“污名化”的行为,断送了中美两国在这一特殊时期携手抗击疫情的可能性。美国政客这种诿过别国进而转移矛盾的做法,进一步扩大了中美关系的裂痕。

(二)以维护国家安全名义加速对华投资“脱钩”

20世纪90年代以来的经济全球化进程,极大地促进了全球范围内的产业分工与合作。一方面,前所未有的分工与合作极大地提高了高科技产业以及制造业等传统产业的生产效率,从而带来了世界经济的繁荣与高速增长;另一方面,在以价值链为基础的全球分工格局下,处于不同价值链环节的国家(地区)和产业(企业)紧密地连接在一起,形成了遍布全球而且日趋复杂的生产网络,从而将经济全球化提升至前所未有的高度。然而,此次全球疫情的暴发,使得这种基于价值链分工合作的全球生产网络的脆弱性暴露无遗:一旦价值链中的某一个环节在外部冲击下无法进行生产,将波及整个全球产业链条。更为重要的是,此次危机凸显了中国作为“世界工厂”在全球价值链和分工体系中的重要地位。长期以来,尽管以来料加工和出口组装为主的贸易模式使得中国大体上处于全球价值链的中低端,而美国则凭借其在服务业和知识产权方面的巨大优势牢牢占据着全球价值链的高端。但中国凭借完整的产业体系、规模庞大的高素质劳动力、日益发达和完善的基础设施以及高度稳定的投资和营商环境,在全球价值链分工格局中牢牢占据了生产和加工这一重要环节,并体现出了强大的技术创新和价值链升级能力。在此次全球公共卫生危机的冲击下,实体经济已经严重空心化的美国,一方面凸显了在制造业等领域对中国的严重依赖,另一方面美国以服务业为主体的经济结构使得其在疫情的冲击下,面临巨大的失业压力。在此背景下,众多美国政客急于推动对华投资“脱钩”,即推动在华美资企业将生产线迁回美国本土,而主要的理由便是维护美国国家经济安全。2020年2月23日,特朗普政府的贸易顾问彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)公开表示,过度外包的美国医药产业供应链使得美国的国家安全面临风险,须设法将其迁回美国本土。3月13日,共和党参议员马尔科·卢比奥(Marco Rubio)联合另外两名共和党参议员向美国国会提交了旨在降低美国医药产业链对中国依赖的法案。5月26日,美国国家经济委员会主任拉里·库德洛(Larry Kudlow)公开表示,美国政府应当通过支付全额搬迁费用的方式帮助美国企业将生产线迁出中国。不仅白宫高官和国会议员密集发声,大力支持对华投资“脱钩”,来自企业层面的数据也表明了这一趋势。据中国美国商会的调查,在2019年10月至2020年3月这一期间,认为中美经济不会“脱钩”的在华美国大型企业占比从66%下降至44%,其中约有16%的美国企业表示其计划将部分或全部生产转移到中国以外。因为疫情切断了许多跨国公司所依赖的供应链,这迫使跨国公司重新评估其管理供应链风险的方式。此次全球公共卫生危机对全球供应链的调整将产生深远影响,美国出于国家安全的考虑,正在加快推动医疗等特定产业供应链的“去中国化”。

(三)遏制中国高科技产业发展以加速对华科技“脱钩”

在特朗普政府提出的“全政府”对华竞争战略中,遏制中国迅速发展的高科技产业是一个十分重要的组成部分。美国不仅综合运用行政、司法、外交等国家机器打压中兴和华为等中国通信设备制造的领军企业,而且还在中美双边贸易谈判中设置知识产权保护和所谓的“强制性技术转让”等议题,向中国全面施压并要求中国做出结构性改变。2020年2月6日,美国司法部长威廉·巴尔(William Barr)在美国战略与国际研究中心(CSIS)参加“中国行动计划”会议时公开表示,中国的技术攻势对美国构成了前所未有的挑战,并直接威胁了美国的技术垄断地位和国家安全;现阶段,正在快速发展并日趋成熟的5G技术将成为未来工业世界的中心,基于5G的通信网络将演变成下一代工业互联网,以及依赖于这一基础设施的下一代工业系统的中枢神经系统,而中国已经在5G领域处于领先地位,美国及其盟国必须与华为等中国企业展开竞争,以保持和占领足够的市场份额,避免将主导权拱手让给中国;由于留给美国的时间窗口很短,因此美国必须迅速采取行动。2020年1月28日,美国司法部正式提起对华为公司的司法诉讼。起诉罪名包括涉嫌洗钱、欺诈美国政府、妨碍司法公正以及违反美国国际制裁;2月13日,美国司法部再次起诉华为公司及其两家子公司,起诉罪名除了“长期以欺诈和不正当技术手段从美国交易对手方窃取交易机密”之外,还增加了所谓的在朝鲜开展业务以及帮助伊朗实施国内监控等罪名。为了彻底遏制中国在5G领域的创新发展势头,2020年5月15日,美国商务部工业与安全局(BIS)针对华为公司发布了新的出口禁令,即所有向华为提供包含美国技术产品的公司,都必须获得美国商务部的出口许可认证,从而迈出了彻底“封杀”华为的关键一步;5月22日,美国商务部工业与安全局分别以所谓人权问题以及与美国国家利益或外交政策相悖等理由,将共计33个中国机构与个人列入制裁的实体清单,以限制其购买和使用美国技术。这也成为美国对华“科技霸凌”最新例证。值此全球抗击新冠肺炎疫情的关键时期,美国将加速对华科技“脱钩”作为牵制中国的重要手段,不断强化对中国的科技遏制。此举必将对全球高科技产业链与合作创新的总体格局产生重大而深远的影响。

(四)酝酿和实施旨在推动中美金融“脱钩”的制裁措施

在新冠肺炎疫情引发全球动荡的背景下,中美两国在疫情防控等领域的互动关系持续紧张。在此背景下,美国对华鹰派政治势力从各个方面极力推动对华施压,对华金融“脱钩”和制裁战略也逐渐浮出水面。2020年4月,美国参议院司法委员会主席林德赛·格雷汉姆(Lindsey O. Graham)在接受媒体采访时公开表示,美国应当取消中国持有的巨额美元国债、对中国征收“大流行税”(pandemic tariff)并对中国相关官员实施金融制裁。尽管白宫方面很快表示,目前尚未明确制定对中国实施大规模金融制裁的计划,但这一“赖账论”仍然引发了全球金融市场的广泛关注。2020年5月21日,美国参议院以一致同意的方式通过了《外国公司问责法案》。根据该法案,如果一家公司无法证明其未受到外国政府拥有或控制,或上市公司会计监督委员会(PCAOB)连续三年未能对该公司进行审计核查以确定其不受外国政府控制,那么该公司的证券将被禁止在美国的交易所上市。此举旨在进一步收紧中资企业赴美上市融资的限制。与此同时,美国国会议员也纷纷提出加强对华金融制裁的法案。5月12日,参议院司法委员会主席林德赛与多位共和党人联名推出《2019年新冠病毒问责法》。法案内容包括,若中国不配合美国对新冠病毒暴发过程的调查,该法案将授权总统制裁中国,制裁措施包括资产冻结、限制美国金融机构向中国企业提供贷款或承销证券,并禁止中国企业在美国资本市场上市。5月26日,共和党参议员帕特·图米(Pat Toomey)与民主党参议员范·荷伦(Chris Van Hollen)联名推出《香港自治法》,旨在扩大《香港人权与民主法案》中的对华制裁范围,并将制裁措施与金融系统捆绑。该法案提出了所谓的强制性“二级制裁”条款,即将锁定与因“破坏”香港自治而受美方“一级制裁”的实体有业务往来的金融机构,该条款将大多数中国主要银行均纳入了制裁范围。由于中国的银行体系在相当程度上仍受制于美国金融市场和美元体系,因此,“对大多数中国主要银行施加制裁将起到强有力的威胁效果”。6月1日,以麦克·加拉格尔(Mike Gallagher)、吉姆·班克斯(Jim Banks)以及道格·拉马尔法(Doug LaMalfa)为首的共和党众议员提出立法议案,禁止美国企业投资于与中国军方有联系的外国国防企业。该立法提案要求,美国财政部向国会提交一份与中国军方有“实质性合同或关系或得到军方实质性支持的”外国国防企业清单,并在报告公布六个月后,美国企业和个人都必须从这类公司撤资,并且不准向清单上的企业进行新的投资。6月4日,白宫发布《保护美国投资者免受中国企业重大风险的备忘录》,要求由多个美国政府部门组成的金融市场工作组进一步研究中国上市公司可能给美国投资者带来的“风险”,并于60天之内向总统汇报。此举使得在美国资本市场上市的中资企业面临更大的市场压力和更复杂的监管环境。

三、基于美国国家安全战略的对华“脱钩”逻辑与指向

2020年5月20日,白宫发布了由美国国防部提交的《美国对中华人民共和国的战略方针》报告。该报告全面阐述了美国“全政府”对华竞争战略的基本方针与策略,且措辞强硬、立场坚定。报告明确了美国对华战略的定位,即同中国在经济、技术、安全、制度等各个领域开展长期竞争。报告再次表明,中美关系已经进入一个以战略竞争为主基调的新时期。本文认为,只有从美国国家安全战略历史演进的高度去审视中美关系的发展,才能够更加深刻和清晰地辨识中美关系的走向。此次全球新冠肺炎疫情仅仅是美国深化对华遏制、加速对华“脱钩”的催化剂,而中国崛起与美国基于单极思维的国家安全战略发生的内在冲突,则是美国打压和遏制中国的根本原因。

(一)“后冷战”时代美国国家安全战略的调整

从美国国家安全战略的演变历程看,“冷战”的结束是美国国家安全战略变迁的逻辑断点。“冷战”时期,在美苏对抗这一特定历史情境下,美国国家安全战略围绕着军备和国防目标展开。由于美国把苏联视为对其国家安全最主要的威胁,杜鲁门政府制定了第一个以对抗性为特征的国家安全战略——遏制战略,其标志性战略举动为“马歇尔计划”的实施和“北大西洋公约组织”的建立;20世纪80年代初,里根政府在国家战略上提出进攻性的“新灵活反应战略”,标志着美国的对苏战略进入了一个主动进攻、灵活反击的新阶段。苏联解体后世界格局发生剧变,美国的遏制战略赖以存在的基础彻底消失,国际安全环境则充满了复杂性和不确定性。这一情况构成了“冷战”结束后美国国家安全战略调整的基本背景,也决定了其调整过程的复杂性。面对变化了的安全环境,美国对国家安全战略进行了从目标到途径的整体性调整,国家对抗的战略方针发生根本性的转变。目标明确的遏制战略被维护美国作为唯一的全球超级大国地位的新战略所取代,维护美国的全球领导地位成为美国国家安全战略调整过程中一以贯之的逻辑。

一个需要注意的问题是,经济安全的内涵及其在美国国家安全战略中的地位随着“冷战”的结束而发生重大变化。“冷战”时期,美国将军事安全置于国家安全战略的首要位置,经济安全从属于军事安全,经济服从于军备竞赛的需要。美国前总统艾森豪威尔在朝鲜战争结束后谈及裁军问题时曾表示,美国真正的安全必须建立在一个“强大且不断扩张的、随时可以满足战争需要的经济基础之上”,“只要美国在生产能力方面的比较优势能够保持下去,我们就永远不会被打败”。“冷战”结束后,美国政府对在“冷战”时期经济政策服务于国家军事安全目标的做法进行了彻底改变。克林顿在1993年就任美国总统之后明确提出,“把经济安全放在国家安全的第一位”。他在阐述美国外交政策时指出:“我们将把维护经济安全作为美国外交政策的主要目标”。1994年,兰德公司国防研究所在美国国防部的资助下发布了题为《国家安全的经济维度》的报告。报告指出,维护美国国家经济安全的两个首要原则是:一是确保美国经济规模相对于全球其他国家的绝对领先地位,因为经济规模是一国能否持续主导全球规则的实力保障;二是确保政府对战略性和关键产业的扶持和干预,从而在为美国创造大量就业岗位和促进经济繁荣的同时,压制其他国家对美国可能构成的挑战。总而言之,确保美国在经济领域的绝对优势是后“冷战”时代美国国家安全战略的核心原则。

(二)中美关系在美国国家安全战略中的定位

“冷战”时代,美国国家经济安全战略的演进包含两条逻辑线索:一是“不变”的逻辑:始终维护美国在全球经济中的霸主地位;二是“变化”的逻辑:经济安全战略一定是随着全球政治经济格局的变化而调整的。20世纪90年代以来,历届美国政府的外交和安全战略都体现了这两个基本的逻辑,而美国对华战略及其调整则内生于美国国家安全战略的两条逻辑线索之中。“冷战”结束初期,老布什政府确立了“超越遏制”战略,旨在推广美国的价值观,建立反映美国利益和价值观的世界新秩序,例如关注区域性威胁,支持俄罗斯经济转型等。克林顿上台后,则提出了“参与与扩展”战略:一方面,在提高美国经济实力的基础上维护自身经济安全,并促进世界经济发展;另一方面,向海外推广美国式民主价值观。通过构建一个以美国为主导的,以“华盛顿共识”为基础的,囊括全球主要国家和地区的“盎格鲁—撒克逊”式自由市场经济体系,尤其是最大程度上扩展美元体系的边界,能够使美国在充分利用全球市场和资源的基础上,不断巩固和强化其经济优势。而于1992年前后加速市场化改革的中国,正是在美国国家经济安全战略转型的这一关键阶段,逐渐被美国纳入这一被经济学界称之为“中心—外围”结构的美元体系中。外围国家(即除美国之外的其他国家)对中心国家(美国)的贸易和金融依赖,使得其难以在地缘政治层面对中心国家构成挑战。20世纪90年代以来,美国主导下的全球化进程最终以全球价值链和产业分工体系的形式,将全球主要国家紧密连接在一起,这种以美国为主导的利益共同体式的国际体系,使得处于中心地位的美国牢牢掌控了对于全球经济体系的控制权,这构成了后“冷战”时代美国维护自身国家经济安全的逻辑。当然,美国外交学界和战略界,将这一时期美国确立的对华战略称之为“接触”(engagement)战略,即旨在通过经济接触逐渐将中国改造为现行国际体系的“负责任的利益攸关方”,并最终实现对中国政治体制和意识形态的改造。

无论是从经济学角度还是从国际战略层面来看,美国将中国纳入其主导的全球体系的核心目标只有一个,即通过“内部化”中国进而在充分利用中国广阔的市场和廉价资源的同时,持续保持对中国的绝对经济和技术优势,从而使得中国同所有外围国家一样,成为美国主导下的全球价值分工链条中的一个环节,以世界贸易组织等多边制度框架“规范”中国的行为方式,以高度固化的利益分配格局锁定中国的发展路径,从而维护美国的国家经济安全。当然,在这一过程中,美国期待在价值观和政治体制方面对中国进行所谓的“民主化”改造,这是在意识形态层面践行“民主和平论”[8]的逻辑使然。为了确保中国沿着美国预设的路径发展,美国历届政府从未放弃对中国的防范。从小布什政府到奥巴马政府,美国逐渐明确了“接触”+“防范”(亦称“两边下注”)的对华战略,而竞争始终是美国对华战略的重要组成部分。然而,从小布什政府的两届任期到奥巴马政府的首个任期这一期间,美国国家安全战略的重心放在了打击恐怖主义方面,因此对华战略总体上延续了“接触”为主、“防范”为辅的基调。而中国经济正是在这段时间内,实现了跨越式发展,并最终于2010年超越日本成为全球第二大经济体。然而,几乎在中国成为全球第二大经济体的同时,美国战略界掀起了反思美国对华战略的思潮,对华强硬逐渐开始取代以“接触”为主的战略基调,直到2017年特朗普政府上台,美国彻底完成了对华战略的转变,即从“接触”切换到“脱钩”,战略竞争成为中美关系的主基调。

(三)美国推动对华“脱钩”的战略指向与策略选择

美国各界对于美国对华战略发生根本性转变的解释,大体上可以分为“公平论”“失望论”以及“威胁论”三大类。“公平论”是指,以特朗普为代表的美国政客固执地认为,中国是通过“剥削”美国而迅速发展起来的,因此必须通过强硬的对华政策纠正这种不公平的双边经贸关系,反华鹰派势力则在此基础上大力推动对华“脱钩”;“失望论”认为,中国经济强大后,中国的政治和经济体制改革却并未向着美国预设的方向发展,这使得美国对中国的“民主化改造”陷入了幻灭,进而导致对“接触”战略的全盘否定;“威胁论”则认为,中国利用其在经济规模和技术创新方面的优势,试图取代美国在现行全球体系中的主导地位,并污蔑中国利用所谓的“锐实力”进行全球扩张,从而对西方民主体制和自由价值观构成重大“威胁”,因此得出美国必须率领其盟友与中国开展战略竞争这一结论。

然而,上述观点并未触及美国对华战略转变的实质性动因。美国对华政策之所以会在2010年前后开始发生转向,主要原因在于中美综合国力的相对变化打破了美国维护国家经济安全的两个重要前提,从而使得美国认为其自身的国家安全受到了“威胁”。如前文所述,“冷战”结束后,维护国家经济安全成为美国国家安全战略的核心。而美国的经济安全观是建立在两个前提基础上的:一是美国全球唯一的超级大国地位;二是美国在高端技术创新方面的绝对领先优势。显然,中国于2010年一跃成为仅次于美国的全球第二大经济体,并在美国陷入金融危机难以自拔的同时继续保持高速增长态势,使得美国全球唯一的超级大国地位出现了动摇。而以华为等为代表的中国企业在5G等新技术领域逐渐超过美国时,美国在半导体和数字技术等战略性产业的绝对技术优势正在加速消失。这就使得美国战略界出现了自“冷战”结束以来前所未有的担忧,这正是“全政府”对华竞争战略最终取代对华“接触”战略的根本原因,而“脱钩”则是对华竞争的策略之一。这也解释了为何美国即使需要为对华“脱钩”支付巨额的经济成本,也要不遗余力地推动“脱钩”进程。正如罗斯玛丽·富特(Rosemary Foot)和艾米·金(Amy King)所指出的,经济相互依赖曾经被认为是中美关系的主要特征,并能够缓和中美其他政策领域的紧张态势,但现在却被视为对美国国家安全造成重大影响的根源所在;美方对中美“经济—安全”关联看法的转变是导致当前中美关系恶化的一个主要原因。在美国战略界看来,对华“脱钩”是维护美国国家经济安全的必要手段。换言之,中美综合国力的相对变化才是美国急于转向竞争性对华战略的根本原因,只要中国高速发展的态势不变,只要中国在5G等战略性产业保持技术领先的优势不变,美国对华战略竞争的定位便不会发生改变。现阶段,美国推动对华“脱钩”的战略指向是实现对中国的“规锁”,即“规范中国的行为、锁定中国经济增长的空间和水平,从而把中国的发展方向和增长极限控制在无力威胁或挑战美国世界主导权的范围以内”。从具体策略选择层面来看,近期美国对华政策表现出了以下几个特点和趋势:

第一,从对华单边施压向多边围堵转变,俄罗斯等区域性大国可能成为关键的中间变量。2020年1月,中美两国签订第一阶段贸易协议后,美国战略界对2018年以来特朗普政府的对华战略进行了比较彻底的讨论与反思。各方得出的一个比较一致的结论是,美国通过增加关税和出口管制等手段直接胁迫中国就范的成本太高且效果不佳,应当建立围堵和遏制中国的多边同盟,利用多边机制削弱和限制中国。特朗普于5月30日就召开“七国集团”扩大会议发表的声明,是美国在这一方面试图做出改变的最新例证。根据该声明,特朗普拟邀请俄罗斯、韩国、澳大利亚和印度参会。此次会议的主要议题之一是如何在新冠病毒肺炎疫情方面对中国进行“清算”。尽管欧盟已对该提议表示了反对,但美国试图拉拢俄罗斯等国对抗中国的战略意图仍然值得高度重视。6月6日,在美国共和党对华鹰派参议员马尔科·卢比奥(Marco Rubio)和民主党参议员鲍勃·梅内德斯(Bob Menendez)的倡议和组织下,由美国、德国、日本、澳大利亚、加拿大、瑞典、挪威以及欧洲议会立法机构成员发起成立了所谓的“对华跨国议会联盟”(Inter-Parliamentary Alliance on China),旨在建立抵制中国的跨国协调机制与战略方针。对于美国组建遏制中国的多边联盟的动向,我们需要保持高度的关注与警惕。

第二,对华遏制的“主战场”将从贸易、科技向多领域全面扩散。美国国内舆论普遍认为,第一阶段中美贸易协议仅仅是两国达成的一个阶段性的“停战协定”,难以达到约束中国行为的目的;且“贸易战”并非遏制中国的最佳手段,美国需要从更多维度实施对中国的围堵。新冠肺炎疫情所引发的全球公共卫生危机加速了这一趋势,美国对华鹰派势力以美国国家安全受到“威胁”为理由,已经将对华战略遏制扩展至跨国投资和金融遏制层面。2020年7月9日,美国财政部以维护新疆的人权为由,宣布对一家中资机构和四名中国官员实施金融制裁。在极端情况下,不排除美国升级对华“金融战”的可能,例如将中国的银行和企业排除在美元结算体系之外。

第三,对华施压手段从速战速决向渐进施压转变。第一阶段中美“贸易战”的事实证明,中国经济和政治体制的韧性强于美国,因此美国以极限施压为主要手段发动的“贸易战”和“科技战”,不仅难以形成胁迫效应,而且会伤及美国消费者和企业的利益。因此,现阶段美国在对华施压的节奏方面做出了调整,重大的施压举措都会经过比较充分的内部酝酿和评估后才会逐步落实;而且先从对美国经济和社会直接冲击比较小的教育、文化以及意识形态领域入手,这表明美国对华遏制战略趋于理性。2020年5月29日,美方没有急于在特朗普就香港问题发表对华讲话的第一时间出台对华制裁措施,是这一逻辑的典型体现。

四、美国加速对华“脱钩”使中国面临的风险与挑战

(一)短期内中国在科技和金融等关键行业可能陷入被动

众所周知,5G通信技术、纳米技术、人工智能等支撑新一轮产业革命的核心技术,是决定中美博弈未来的关键。美国举全国之力“绞杀”华为,以及逐步升级的对华高科技制裁举措,目的就是延缓中国在高科技领域的创新速度。鉴于美国具有对于高端芯片相关知识产权的绝对控制力,因此美国对华“断供”将在短期内对华为等中国高科技企业产生显著的影响。如何尽快打破美国的技术讹诈,是中国当前面临的重要挑战。此外,美国可能升级的金融制裁,也将对中国构成威胁。由于美元在国际金融体系中占据绝对主导地位,一旦中资银行和企业被限制进入美元结算体系,相当于直接将中国经济与全球经济相隔离,这也被视为美国制裁中国的“核选项”。20世纪80年代,面对当时世界第二大经济体——日本在国际银行业领域的强大竞争,美国曾以禁止日本商业银行进入纽约金融市场融资作为威胁,要求日本商业银行按照美国提出的标准提高资本充足率,从而削弱日本商业银行的竞争力。因此,美国的金融威胁是可置信的。在对待中国的问题上,美国很有可能采取定向打击、逐步扩大的金融制裁策略,从而对特定的中资机构和产业施压。

(二)中国的外向型经济增长方式面临转型升级的压力

此次疫情再次对全球贸易和投资活动构成重大冲击,美国旨在平衡中美贸易的诉求以及加速对华投资“脱钩”的举措,都要求中国必须加快外向型经济增长方式的转型。一方面,通过优化进口和扩大开放,进一步密切中国与世界经济的联系;另一方面,加快提升国内消费和民间投资对于经济的内生拉动作用,降低对于外部市场的依赖。构建高质量的开放新格局,将是未来一个时期中国的主要任务。在这一过程中,中国不仅需要进一步开放国内消费市场和金融市场,更需要以高质量的制度供给吸引全球生产要素向中国聚集,从而助力中国产业结构的优化升级和全要素生产率的提升。因此,体制机制的重大创新和实现国家治理能力的现代化至关重要。2020年6月1日,中共中央、国务院正式下发的《海南自由贸易港建设总体方案》,标志着我国在高水平自由贸易港建设方面迈出了坚实的一步。如何进一步完善与高水平自由贸易港相匹配的制度供给和法治环境,将是今后一个时期建设高水平开放型经济体制面临的主要挑战。与此同时,如何平衡政府与市场的关系,全面提升各级政府的治理效能,进而实现党的十九届四中全会提出的实现国家治理能力现代化的目标,亦将是决定中国经济转型成功与否的关键。

(三)中国将在人权、意识形态等领域持续面对美国的施压

强调意识形态差异并在人权和宗教等领域加大对华施压,是美国“全政府”对华竞争战略的重要组成部分。在疫情重创美国经济和美国选举政治周期相互叠加的背景下,高调对华意识形态施压,被特朗普政府视为掩盖其施政缺陷从而走出当前美国治理困局的途径之一。提高对华意识形态施压的调门,可以在一定程度上转移民众对于疫情初期特朗普政府应对失策的关注度,同时又不必支付过高的经济成本。为此,美国极力将此次疫情的暴发与中国的体制联系在一起,试图通过对疫情的“追责”引导全球各国抵制中国的体制和影响力。在今后一个时期,意识形态施压将成为美国对华战略工具箱中的重要选项。美国将持续不断地在“台湾”、香港、新疆以及西藏等相关事务上制造话题、出台法案甚至挑起事端。与“贸易战”、技术封锁等“脱钩”举措相比,意识形态施压无疑直接挑战了中方的战略底线,压缩了中国战略应对的回旋空间,对中国的战略牵制作用也更为明显。如何在坚守底线原则的基础上,妥善应对美国的挑衅施压,将成为中国面临的重大挑战。

五、主要结论及中国的应对策略

当今世界正在经历百年未有之大变局,全球地缘政治经济格局正在发生变化,而迅速崛起的中国成为激荡酝酿之新格局中的最大变量。此次全球疫情对中美关系产生了重大而复杂的影响,美国加速推动对华“脱钩”,从而令中国经济面临一系列风险与挑战。我们应当清醒地认识到,疫情所引发的全球公共卫生危机仅仅是美国深化对华遏制、加速对华“脱钩”的催化剂,而中国崛起与美国基于单极思维的国家安全战略发生的内在冲突,则是美国打压和遏制中国的根本原因。“冷战”结束后,经济安全取代了军事安全成为美国国家安全战略的核心。20世纪90年代确立的对华“接触”战略的目标在于,通过“内部化”中国从而实现对中国发展路径的掌控。然而,中国经济所迸发出来的强大的爆发力和创新能力,冲击了美国国家经济安全观的两个重要前提假定。这是特朗普政府最终实现美国对华政策大转向的根本原因。显然,中国需要在战略层面和战术层面,做好充分应对美国竞争性对华政策的准备。本文认为,现阶段可以从以下几个方面着手:

第一,以率先复工复产为前提。短期来看,中国率先在疫情冲击下实现经济的全面复苏具有至关重要的意义,既能够缓解内部巨大的就业压力,也能够通过进出口和投融资活动,对世界经济的复苏发挥正向影响。因此,严防疫情反弹和加快复工复产应当齐头并进。建议进一步出台鼓励消费和支持民营中小企业的政策,加快重启经济的步伐。中美博弈的关键因素在两国的内部而不在外部,中国经济持续保持向好态势是与美国进行战略博弈的关键。

第二,以持续自主创新为基础。应对美国的多方位施压,中国应当加快技术和制度两个维度的创新。一方面,通过加大对人才培养、基础科学研究、前沿工程技术等领域的投资,提升技术创新能力,培育成熟的高科技产业集群,降低对美国的技术依赖;另一方面,也要加快制度创新的步伐,尤其是在金融制度建设方面,在粤港澳大湾区、海南自由贸易港等条件相对成熟的地区,探索资本项目开放、人民币外国债券市场建设以及金融科技创新,加快人民币的区域化和国际化进程,弱化对于美元体系的依赖,最大程度上降低美国可能随时升级的金融制裁对中国造成的冲击。

第三,以深化区域合作为依托。为了破解美国在经济、外交以及地缘政治等领域构建围堵中国的多边同盟体系,中国有必要对“一带一路”倡议进行适度调整:进一步深化与日本、韩国以及东盟国家的区域经济合作,尤其是加快开放国内市场的步伐,在东亚范围内形成更加紧密的区域经济共同体。这对于更好地对冲美国的“印太战略”具有至关重要的意义。与此同时,应当继续同欧盟国家就双边经贸合作,特别是在直接投资方面加强对话合作,做好“稳外资”工作,持续深化与德国、法国、意大利等欧盟主要国家之间的经贸关系。

第四,以推动互利共赢为手段。现阶段,中国的综合国力与全球影响力仍难以与美国直接抗衡,应当发挥中国完善的基础设施、完整的人才梯队以及庞大的国内市场规模这些相对优势,通过优惠的政策和完善的配套服务,以打造互利共赢的双边和多边经济关系为抓手,不断密切中国与世界各国的贸易和投资关系,与包括美国在内的更多国家持续深化“你中有我、我中有你”的利益格局,提高世界经济“去中国化”的成本。从战略层面来看,中国只有进一步融入全球经济,才能从根本上避免被美国边缘化的风险。

(篇幅原因,参考文献略。)

    作者:,吉林大学经济学院国际经济系主任,国家发展与安全研究院研究员,教授,博士生导师李征吉林大学经济学院博士研究生

 

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