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经济内外循环形成的历史、现状和政策转向         ★★★
经济内外循环形成的历史、现状和政策转向
作者:马晓野    文章来源:FT中文网     点击数:3667    更新时间:2020/10/1

    中国经济循环情况是,内外循环在初期的设计是要相互隔绝;两个循环基本上是分立的,铸就这一状况的政策法规历经调整目前依然有效。

    最近经济圈和学术圈的热搜词是扩大内循环。在中南海最近召开的经济专家座谈会上,中央也就这一问题与与会者开展讨论。对国际经济环境重大变化进行思考时,人们的第一反应是直觉性的反应,而直觉来自于过往的经验。经济直觉很重要,但是对这种重大的外部情况变化,我们除了1949年的经验之外,自经济体制改革以降我们还没有可以利用的成型经验。与苏联交恶则是在两个同类型计划经济体之间的事情,这与当前的情况借鉴意义不大。一个涉及社会经济形态较大变化的政策,如果能够伴随着有益的讨论,会有助于政策目标的实现。舆论圈里有些讨论是没有实际意义的,而执行层针对实施政策的讨论则很有必要。通过讨论可以帮助我们弥补经验直觉的不足,有利于在政策调整中做到趋利避害。

    大致区分一下,落实扩大内循环的政治决定有两个不同的路径:1,通过调整令人生畏的,牵连较广的社会经济利益安排,通过建立新的社会契约,结构性地提升内循环经济消费方的可支付能力;2,直接对现有的分隔内外循环的政策措施进行调整。第一种情况需要对经济社会改革的联动影响和负面冲击效果多做思考。第二种情况需要时时清醒自己在做什么,想清楚历史告诉我们应该做什么。结构性的释放经济潜力和具体的调整内外循环分立的政策是两个完全不同的思考方向,一旦做出了选择,会生发出大相庭径的政策效果。重点还是要防止调整的结果错误地导向了“自循环”的泥沼中。

    政治是讲意愿和立场,学术要讲状态,讲因果,讲规律,而具体政策讨论要更实在一些,讲的是利益调整的取舍。政治决策的理想目标与客观现实之间存在差距这一点也不奇怪,否则就没有所谓政治远见之类的说法了。对于一项政治决定的成功落实,少不了依据经济理论进行推断,以及依据历史的政策过程和经验进行思考。区分上述不同的讨论,适当划分讨论界限是有益的。对涉及取舍和利益调整的实施政策问题,有必要通过研究还原历史场景,溯源政策演进的过程,厘清政策手段的现实效果,这样才会对下一步的扩大内循环政策调整会有一定的帮助。

    对大部分没有政策过程经验的学者来说,进入这样的思考有些困难。四十年的改革开放绘就的宏大的经济发展图景,令人眼花缭乱。对于改革成功的政治总结大家都是耳熟能详。但是对于具体的实施政策许多人还是不甚了了。比方说,国内外经济学家都在探讨:中国经济取得了持续高速的发展,一定是有什么事情做对了。可各方面推出的答案并不曾统一,而且林林总总的说法中鲜有从具体实施政策过程推演的令人信服的解释。在这方面经济学家似有认知短板。溯源就是从图画的底色开始去理解政策演进的过程,看清不同层次政策技巧和局限。而本文局限于通过回顾历史中看清政策演进的脉络,如能帮助大家分辨孩子和洗澡水,也许在新的政策调整时可以有所借鉴。

    本文拟通过“记录—回放”方式介绍内外循环形成的过程及相关的政策手段,让关心这场讨论的各方对经济理论和国际经济循环的实施政策建立联想。本文后面也多少讨论一下更高阶的问题,但重点还是谈造成内外循环格局的实施政策,以期各方能对未来的政策调整有所心得。

    中国经济循环的情况是,内外循环在初期的设计是要相互隔绝,继而由外资的介入开始了两个循环外循环部分向内循环经济部分逐渐切入、共享国内市场的融合阶段。重要的事实是两个循环基本上是分立的,而铸就这一状况的政策法规历经调整目前依然有效。

    必不可少的历史回溯

    再谈经济内循环,恍如隔世。历史上中国经济经循环经历过由内向外的过程。始于80年代的经济循环内外转向的基本理论,和社会政策环境值得花些时间回顾。这可以为我们进行有效的讨论提供事实基础。回顾基础理论,理清政策的延展,观察到达一定结点的政策偏好的变化,方能就政策主张、效果、手段进行有效的线性思考,因为经济本身的发展就不是跳跃性的。

    始于八十年代的历史画卷是逐步展开的。“开放”的实施政策有先有后,有时互相促进,在一定阶段互为条件,也有时互为掣肘。政策过程并不像事后粗线条总结的那样是三箭齐发:沿海对外开放,吸引外资,利用劳动力优势加入国际大循环,云云。而且,政策导入的过程差异造成的中国产业特点正是我们下一步加大内循环需要重点面对的事实基础。一些作者已经陆续发表过的历史溯源,按此思路添加一些事实与观点,对后来未经历过这一政策转变过程的经济研究人员,政策实践相关人员,企业家会有些帮助。

    一、初始状况

    计划经济下的经济计划是以产品的物理量作为管理目标。统计体系是MPS物资生产统计,产值只是一个统计上的对应指标。用一句话简单概括改革开放前,计划经济框架下中国国际经济贸易理论是:通过对外贸易“互通有无、调剂余缺”。而这个工具性的“调剂余缺”是针对国内经济循环不能自行解决的具体产品逐年相机处置的。长期的外贸计划重点关心的是出口换汇的计划任务以及配套的银行贷款规模。

    国际大循环理论的突破性贡献在于,让政策思路摆脱了原计划经济“调剂余缺”的实物量的局限,从经济生产要素的角度理解和思考经济发展。有人说这个国际大循环不是什么重要的理论发明。经济学家的这个说法也许是对的,但是经济发展的事实证明,把重要的基础理论导入中国经济政策制定中,这的确是功效不可没。

    中国在改革初期的基本经济情况是:缺少资金(那时候还不许说资本,因为资本有剥削的嫌疑),缺少机器设备和技术,这使得一些重要的自然资源无法转换成制造业的要素投入。那时中国不短缺而且过剩的生产要素就是劳动力。在这一背景下,年轻经济学家王健根据这样实实在在的比较优势,提出了“两头在外”的参与国际经济大循环的政策理论,这引起了很大的争论,但也受到了高层的重视。这个理论能够在后来成为政策调整的理论基础,是因为它在经济改革还没有上路的情况下,抓住了经济理论的基本要素条件中可以利用的部分,使习惯计划经济专注于实物指标管理方式的经济管理者,通过辅助经济要素转向国际市场,使中国明显的比较优势得到了发挥。

    那时候美国的劳动工资是中国工人的一百倍。中国劳动力价格比较优势十分明显。这么大的差值足以支付中国低素质劳动力的培训成本,管理欠效率的成本,远距离运输的成本,供应链低效的附加成本,以及全员聘用外方管理人员来华管理、运营企业的成本。

    评论:

    改革开放这四十年,我们出台了许多政策促进出口贸易。其中劳动力要素参与国际经济循环就像古语讲的“纲举目张”的纲。其他政策也重要,有的政策还需要反复更新内容,比较而言大多都只相当于渔网的“目”,其长期作用以及对中国经济增长的影响远不能与“经济增长要素”参与国际经济大循环的功用大。这是理论上解释经济对外开放政策的重点词,而不是“利用剩余劳动力”这样肤浅的说词。

    二、为什么要“两头在外”?

    后来人在谈到当时的国际大循环理论时,经常会忽略了在当时引起争议较多的“两头在外”。这里讲的“两头”是指原材料供应和产品市场在中国之外。而当时对此提出疑虑的是部分政府经济管理部门,除了担心产品是否能被国际市场所接纳之外,还担心原材料、零部件对国内类似产品行业的冲击,担心会“一头在外”。

    从国际国内统一的经济观察视角,将两个经济循环体系过程的要素进行政策衔接,便利企业将内外经济要素进行跨境组合,“两头在外”是基于中国当时的经济社会政策现实提出的正确思路,两头在外的实施政策就得关照到政策冲突的方方面面。初期的两头在外政策设计,要求外循环部分冲原材料到成品,到工厂设立管理运营都隔绝于内循环经济部分。

    当时中国的现实是:有生产单位但是没有市场经济意义上的企业,也就没有关于企业设立和管理的任何成型法律;除了大集体、乡镇企业外,当时还不能设立私人企业,也就不可能有外资企业存在的空间;生产原材料供应都在计划管理系统当中分配;没有计划外的资金渠道,没有外汇兑换渠道;在生产和销售方面没有任何有意义的竞争;政府对物价实行管控。如要将中国劳动力要素与国外的原材料供给和市场需求进行跨境组合,必须通过对上述情况做出适当改变才能使政策落地。“两头在外”运营的外资企业主体,在当时只能是外资企业。

    当时较多关注政治经济问题的学术界则因为邓小平提出的“不争论”戒条而对剥削问题可以暂时不去纠缠。按经典的国际经济理论分析中国劳动力的比较优势,很少会有异议。这才使得政策部门可以别无旁顾地去想办法落实这一“两头在外”参与国际经济大循环的设想。但是,政府需要同时特别小心处理好保护国内工业这一政策边界。

    王建是当时国家计委下属的研究人员,他的位置提供了恰到好处的政策视野,使他能把经济理论与政策研究打通。因为环境所限,他人很难做出王建这样的政策贡献。其他只接触经济数字,无法深入经济政策过程却努力提政策建议的学界朋友会感到较难进入状态。

    三、中国经济要素加入国际经济大循环,有一个相当复杂的“摸石头过河”的政策试探过程

    “春天”那首歌的歌词中讲的一个老人在南海边画了一个圈,改革开放就一路向前,那是高度艺术抽象的美声唱法,强调的是政治意愿起了关键作用,这其中缺省了复杂的政策过程。随着改革开放一路走来的政策实践人员普遍同意说,中国制造业今日的成功是不可复制的,这说法的依据是:政策调整过程有“不可化简的复杂”的特性。

    中国制造业经济能够达到现在的内外循环状态,是依从了比较优势理论,先确定了总的“两头在加入国际大循环”的目标,再经过十分复杂的、一系列的内外政策手段调试才有了目前的成功。这其中实施政策调整的内容比较广泛。经过了很多的政策创新和政策试错,才使得基于比较优势理论的政治决策得以逐步在制造业行业稳步推行并产生了突出的效果。

    现在强调加大内循环,也是审时度势做出的新的政治决定。执行、落实政治决策,与学术上依据目前产业状态来分析政策转向的影响,进行理论验证和对接,是并行不悖的必做工作。现阶段对过往参与国际经济循环的政策调试历程做梳理,有助于“加大内循环”的政策转向的设计,有助于避免政策目标与政策手段的脱节,也有助于防止政策超调。

    当初能够做出这样的“开放“举措,很重要的社会经济原因是城市就业问题和农村劳动力剩余问题国内根本无法解决。只有打破经济自循环,社会政治经济生活中的痛点、弱点才能够反转,(把那么多的嘴变成那么多双手)才能够实现生产要素的国际比较优势,经济增长才有了新的出路。

    理想中的新的政策目标本身,不会通过政策宣示自我实现。政策目标需通过以下具体的实施政策手段,即政策过程来推进。了解了这些政策历史过程,可更好的了解目前中国经济循环问题的现状。让我们通过下面的这几点回顾了解一下复杂的政策创新过程:

    1,改革开放之初,中国在没有本国企业法和公司法的真空状态下,制定了中外合资企业法、中外合作经营等三个外资企业法。另外专门针对参与国际经济循环的需要,制定了来料加工、补偿贸易的管理的法律规定。然后在后续配套的实施条例及细则规定中又对水、电、劳动力指标,进口设备税务,管理人员办公设备,外籍人员留华等都做了变通管理的规定。外汇管制也逐步开了专项口子。中国有比较优势的经济要素加入国际大循环由此开始起步。

    2,出于保护国内民族工业的需要,一开始利用国内比较优势参与国际经济大循环是严格守住两头在外的原则界限。原材料、生产用设备都在保税状态下虚拟进口,产出的产品完全不进入国内市场,经加工后径行监管出口,甚至边角余料也不得随意内销。2020年度世界银行的发展报告是一篇关于全球化背景下多年国际价值链生产的专论。报告观测到,在全世界各国都是以进料加工为主参与国际价值链生产,而中国却是以来料加工为主。为什么会这样?这是我们长期执行内外循环隔绝,保护国内内循环部分经济不受、或少受外来冲击的管理政策的实施效果。

    以经济要素对接国际市场为目标,以三来一补业务为先驱,外资企业的法律存在作为落地形式,一旦在公有制计划经济的水泥板上出现了政策空间,市场机制的作用就开始萌发,然后市场的作用开始推动政策快速演进。

    一些旨在补偿当初外资(主要是三来一补企业)得不到计划内优惠,外资企业不得不在供给稀缺的不完全市场上另行协商行解决生产需要,政府在初期给予外资企业补偿性的所得税税收优惠政策,在后来国内市场逐步发育,计划逐步退出的形势下,反而成了外企的“超国民待遇”。渐次,政府又对外资税收政策作了相应的调整。客观地看,这一类逐步退出优惠的“逆向”外资政策调整的对价,是对外资更多地放开了国内市场。政策调整的效果之一是将两个循环的边界进一步模糊了。国内外分立循环的市场互相融合部分的“带宽”加大了,让有比较优势的中国生产要素进入国际经济循环带来的新情况是,在市场的推动下,经济政策需要调整的方面越来越多,这也给更深层次的制度性改革提出了新的要求。

    3,我们的外向经济部分规模大,对外经济占GDP的比重在峰值年份达到了67%。其中封闭运行的外循环部分占比很大。时至今日,中国经济的内外两个循环分开的痕迹仍然明显,区隔两个循环的政策手段仍在有效实施中。还不能说中国经济已经基本解决了内外循环的共生和融合问题。

    通过回顾历史,突出提到这一点是想提醒,设计新的促进经济内循环的实施政策时,应该防止累及国际循环,这方面的政策需要稳定并持续改善。对这一点中央的政策表达是比较明确的,关键是在性政策手段的设计上应予较好的落实。

    四、经济外循环设计专项政策与国内经济改革

    经济改革是渐进的,还要在保证内循环部分的主体尽可能地少受外部经济干扰和冲击的情况下容纳外循环经济部分。

    为了保护国内既有的国有企业能在不许倒闭的前提下逐步脱离计划管理,而同时计划性质的以最终产品数量为考核指标的产业政策仍需通过国企来落实,寄予厚望的大规模的对国有企业的技术改造仍要推进,在这样的约束条件下参与国际经济循环就需要“两头在外”的外向型循环的管理政策尽可能地隔绝国内外循环。要兼顾两个看似不相容的政策目标—保护国内产业和以比较竞争优势的经济要素与世界市场对接,隔离运行就是唯一的政策选项。

    在具体实施开放政策的初期,先是建立了一套适应“三来一补”参与国际大循环的海关保税监管制度。这实际上是建立了一套“境内区(海关关税区域)外”的单独关税管理区域。这也可以说是主权管辖内的经济国中之国,这和经济特区还不一样。当然,这也是国外其他主权国家有益管理经验的移植,也是国际通行作法。

    当这一体系与设立特区政策走到一起了之后,参与国际大循环就在特区内很快成了气候。(早期的特区发展先成为计划资金、关税优惠、与配额的特区,这都与外向型的参与国际经济大循环关系不大,为此曾受到不少的质疑。中国在WTO谈判时介绍,特区不是政府推动出口的补贴特区时,就举出了相关统计数据,谈判对手为此大跌眼镜。)

    中国的经济体制改革在一开始就有“条条”和“块块”两个路径。“条条“管理进出口及海关制度,这是中央的事权。地方属‘块块“对经济发展机会与中央大一统的政策的衔接有较深入的观察体验。扩大外循环政策更重要的区域突破来自广东和福建。广东积极创造条件,成功地游说中央政府允许省内“三来一补”开放方式落地,全境参与国际经济大循环。分析比较所见,一旦外向型的加工贸易管理在全省落地,广东、福建两省与经济特区的管理政策差别就很小了。再后来,中央又允许“十四个沿海开放城市”步经济特区的后尘,可以沿用“三来一补”政策参与国际经济循环。

    经济增长和就业需求的压力使得地方政府以很大的热情推动外循环部分的经济扩大。招商引资甚至补贴措施都是为了扩大经济要素与国际经济循环的对接。从制度设定方面去理解,这些特殊地区政策的关键在于这些地方享有通过监管下的加工贸易便利,将经济增长要素的比较优势参与了国际经济大循环。

    从产业发展角度看,“三来一补”这项直接连接生产要素与较高质量的国际价值链生产对接的政策手段,为制造业产业赶上国际制造业发展的步伐提供了重要的基础条件。内陆省份,中西部地区纷纷要求设立内陆海关,与国际市场接轨的加工制造业得以向沿海以外地区扩散。在这过程中,国务院口岸办公室根据参与国际经济循环的产业需求和贸易扩展情况,循序扩大政策基础设施,在境内所有有条件的地区,逐步批准境内关外隔离管理便利以支持更大的区域参与国际经济循环。中国经济扩大与国际市场接轨,外循环经济中的制造业有了地理梯次的演进,中西部也可以继沿海之后依照比较优势参加到国际经济循环中去。

    五、初期的单向“开放”与参与国际经济循环的“带宽”扩容

    如前所述,中国经济参与国际经济循环一开始只是单向开放。为了保护内循环经济部分的制造业产业,国内外两个经济循环分立可以最大程度屏蔽开放循环对经济内循环市场的影响。后来,由于国内资本稀缺现象持续,吸引外资政策在原三来一补的基础上进一步放大。外循环独木桥进行了渐进式的加宽。下面就是“带宽扩容”的政策变化过程:

    随着进口许可证的大幅减少,保税加工监管也出现了进一步的松动。一部分非最终产品形态的外资保税加工产品,在审慎政策协调基础上经补税后,也有可能在“以产顶进”的安排下进入下游生产企业的采购渠道。实施政策的延展在制造业封闭的外循环政策安排上打开了缝隙,这时才把在“境内关外”渐渐成长起来的原料、紧缺的关键零部件有控制地纳入了国内市场的经济循环过程中以满足不断增长的市场需要。

    这些渐进的中间政策变化又反过来提示了制造业外资,可以通过变身正式进入---从事三来一补加工贸易的外资企业可以选择:直接以内资待遇的子公司方式平行设立一个具有同等能力的内资企业,以避免“违反三来一补”规定的政策风险满足国内市场的需求。

    当跨国公司认真考虑建构更合理的国际价值生产链的时候,我们的整个外向经济循环体系和管理政策也予以配合,从提供便利的角度适时进行了跟进。此时的外循环思路已经不再拘泥于当初的政策构想起点。

    对外循环政策的带宽扩容,是一个持续的过程。国务院一个秘书长牵头的国务院特区办,在四个特区和沿海开放城市“切块”政策出尽后,工作内容就包纳了协调开放区域(特区)内的外向经济循环带宽扩容。

    实事求是地说,紧跟国际技术和管理水平的外循环公司享有较高的美誉度,更容易在中国市场扩展制造能力来满足不断增长的国内市场需求。主要参与内循环的公司,进入国际市场参与外循环一开始要困难一些。多年的实践表明,外资企业在带动外循环经济的同时,通过技术和管理经验的外溢以及“适度”的竞争,促进了内资企业的能力提升。这原本是与严格隔离内外循环的预期政策效果不太相容的,但是又是一个与时俱进的可喜的现象,也是开放促进企业进步的非政策设计的意外收获。

    中国制造产业整体上在与国际市场接轨的锻炼中得到了提升,原来遵循“两头在外”原则设计的一整套政策也随着国内吸引外资政策的进一步变化而变化。“外来”的制造能力以与国际市场接轨的技术和制造水平加入了国内市场的循环,这类双循环运营企业左右逢源,成为了市场上的强者。

    六、双重政策目标是偏重于经济内循环部分的稳定,政策效果有得有失

    内循环经济的制造业产业布局有赖于严格的两个循环相隔离的政策环境。改革之初,百废待兴,而中央文件描述说国民经济是在崩溃的边缘。国家还是得按照计划经济的思路动用财政力量重新对国有制造业进行再投资。一项重大的制造业产业政策是用了两期两个三年的时间,在全行业搞了六千多项企业技术改造。为了保证大部分经重新投资的国有企业能够在内循环经济中顺利运转,高强度的全面保护是必须的政策保障。在关税方面,中国八十年代初恢复了征收关税,此后关税水平在一路提高。中国的纺织服装业本应是最有成本竞争力的,在内循环“需要”的压力下,这一类别的平均关税反倒成为了全税则目录中最高的:纺织服装全部类别产品的进口关税平均高达70%。机电类产品更是受到重点保护,例如电子产品中的台式计算机的关税高达100%。除关税外,管理进口的各种行政审批要求有三十三种。进口所用的外汇基本都要经过计划安排。具体政策落实在处理内外循环关系时,要考虑同时支持两个循环的双重政策目标。而中国的情况复杂,有时不能搞一刀切,还需要一事一议。政策实践中发展出来的折衷的处理方式是:一类情况一个适用政策,国务院为此先后发布了80多个对高关税进行特殊减免的文件,针对内循环经济的情况进行了动态管理。批评者现在看来这事儿近乎荒唐,但实事求是回顾这个过程就可以看出,非此不可能兼顾内外经济循环隔离的政策目标。

    当时的内外循环分立安排是实行双重政策目标的需要:对外部开放自己优势的经济要素参与国际经济循环,对内部市场实行严格的产业保护,外循环部分不得越雷池半步(有兴趣的人可以去调查一下,严刑重法下历年因违反“三来一补”加工贸易规定而被求刑罚的人数和海关相关的罚没收入数字)。

    到了九十年代中期,刚经过“技改“方式再投资的内循环经济部分的国有制造业企业又遇到了困难。内循环经济经过九十年代技改,清理三角债等多种尝试,其间还不得不进行了一轮大规模的所有制“改制”,内循环经济进步不小,困难还是不少。九十年代中期,内循环制造业的设备利用率在50%以下。即使在这种情况下,统计反映有的年份GDP产出有一半是卖不掉的库存,经济循环阻滞五分严重。内循环不畅原因有各方面的,但是最主要的原因是经过改革,国内销售市场端在原材料双轨制的条件下开放了,而原来的计划经济传下来的,以最终产品数量为指标的产业规划,与不断变动的市场实际需求不可能相符。在争夺政府投资资源的利益驱动下,制造业产业政策的固有问题,国企经营机制的改革方面滞后这些深层次的改革难题,都使得内循环经济有些举步维艰,而奇特的是这又反过来成了内循环部分不宜加大改革力度的理由。

    经济体制改革过程中,作为国家经济骨干的国有企业的兴衰,是政府必须始终小心处理的问题。改革初期,为了重建制造业产业基础,政府在屏蔽国际竞争压力情况下对国企进行了以技术改造为重点的大规模重新投资。对外开放的步骤必须对此加以配合,甚至要以此来设定开放的领域和开放的力度。而屏蔽国外同类产品的竞争的手段是大幅提高关税,实行许可证进行行政审批,以确保两个循环尽量少的在国内市场相遇。长此以往,又使得内外两个经济循环的融合难以形成。更不用说本来通过两个循环融合,提升内循环部分的市场竞争力,就没在对外开放政策的考虑之中。隔离政策依照惯性执行下来基本未变,内循环经济部分因为屏蔽了强的外来竞争因素,运转基本满意。负面效应是,在国内市场受高关税、许可证和进口配额保护的环境下,企业提高效益的动力不足。因为国际竞争压力很大一部分被外循环政策缓冲掉了,在国内市场受高关税、许可证和进口配额保护的环境下,企业提升绩效的动力不足,国企运营机制的改革基本上是在照猫画虎内核不变,内循环经济部分的企业在舒适的弱竞争环境下乐于得过且过,运营效益提高不快。

    毋庸讳言,内外分离的两个经济循环运行有历史功绩但是弊病也很大。有这样的分割竞争政策就有不公平市场的后果,国企改革也因而可以在弱市场竞争条件下一再后推。经济整体运营效率的提升一定被拖累。

    有一个现象是,吸引外资政策撬动了内外经济循环非直接竞争产品类别的隔离政策边界,间接促进了内循环企业保护性政策的退出。随着吸引外资政策的再放开,审批权限的下放,地方政府在吸引外资上的竞争等促变因素起作用,相当一部分外资企业能够迂回到高关税和行政审批构筑的进口贸易壁垒后面。国内市场渐进式的感到外资企业进入带来的市场竞争压力。

    外资进入国内市场是在行政审批控制下逐步实现的。内循环经济部分感受的竞争压力也是逐步增强的。外资企业“后门攻入”内循环市场,在高度保护的市场内逐步增加了竞争力度。这对中国加入WTO承担大幅度消减进口壁垒的开放义务,进行了很重要的预热准备。

    中国与前苏东国家的经济改革不一样的成功之处就在于“渐进”。中国两个相互隔绝的经济循环的部分融合,是随着逐步开放外资的政策节奏,经过了一个徐徐的渐进过程。各项对外开放政策之间互为条件互相促进,给内循环经济部分带来了提升竞争能力的必要压力。这也是政策设计未曾料想的意外收获。

    七、实施效果与内外循环状况

    半封闭的外向型循环经济部分曾经是中国制造业对标国际,进行技术提升的重要接轨场景,是大规模培育产业集群的基地,是向内循环部分外溢生产技术、管理经验等驱动进步因素的重要来源。这些常年积淀下来的、与国际直接接轨的制造业产业集群,比较产业政策支持下的内循环为主的企业的市场竞争能力要强一些。这些产业集群是中国制造业竞争力的突出亮点。

    中国的开放政策(外资加外向型经济循环)成绩斐然。据统计,全世界制造业各个领域排名前十的巨头基本都在中国市场有投资。这些投资项目基本上都是同行业企业中的“排头兵”。中国市场已经成为全球汽车工业竞相推出新车型的首发市场。在中国对外关系变得全面紧张以前,欧盟在华商会和其他外国商会已经接近形成一个共识“在中国,为中国”(In China, for China)。从产品研发开始就关心中国市场,不再把中国作为全球布局中的三、四线市场。欧盟等重要的中国经济伙伴,多年来积极与中国政府进行投资谈判,希望成为中国内循环经济的一个不受歧视的部分未果。

    外循环经济,特别是“三来一补加工贸易”对物流效率的苛刻要求与管理政策在中国充分磨合并得到了满意的成效之后,中国逐渐发展成了全球运营跨国公司在亚洲的物流运营区域中心。物流中心与制造业产业集群的协同配合,使中国成了全球价值链生产和供应链运营中的重要一环。这也是中美贸易纠纷中双方投鼠忌器,难以割舍的共同利益所在。

    八、从制造业产业角度观察当下经济内外双循环的一些特点

    上面的历史溯源做了一些有选择地描述,目的是在斑斓的色彩中还原外向经济循环政策的底色。对改革开放政策偏于政治总结的文献,许多省略了政策过程而过于简单化。通过在具体政策过程的溯源,多理解一些各阶段的政策与经济背景,根据当时的政策目标客观的估量一下得失,这对下一阶段政策调整向内循环倾斜有一定参考借鉴意义。

    在国内外形势剧烈变动的时候,一方面要积极应对,另一方面还要防止政策的大开大合。毕竟,推石头上山难,踹石头下山会有一发不可收之势。加大内循环政策落地也应该要审时度势,逐步到位。

    我们四十年的对外开放有三个方面:发挥劳动力的国际比较优势,通过政策设计将无法跨国流动的劳动要素,随产品参与国际经济循环;有控制的逐步开放制造业外资企业政策;在一波相对长期稳定的国际市场环境中,合理地利用国际原材料供应和市场容量作为我制造业产业发展和经济发展的重要条件。在这三个方面,终端产品管理、产业政策、优惠与限制政策有交叉,有隔绝,也有互相渗透和促进。

    下一步的调整对这些开放政策内容会做什么调整?政策调整的方向是什么?这是引起全社会关注的大事情。

    中央明确提出对外开放是坚定不移地。这个政策目标陈述还要结合拟出台的政策手段来观察才能判别对具体行业的影响。业界关注的是,应对来自美国等外部的政策冲击会使政府做那些调整。有关政策会减缓有关政策会减缓还是放大外部冲击?如果放大冲击,会不会分阶段逐步到位。终究,分阶段、逐步到位是渐进式改革的成功经验。外资政策演变与内外双循环。

    九、中国已经是大国中最大的外向型经济,但是经济循环依然有内外双轨运行分立的特点

    1,改革开放以来,中国经济取得了令世人瞩目的长足的进步。观察家和经济学者都在研究:中国经济的快速发展一定是中国有什么事情做对了。不可辩驳的事实表明,中国与贸易相关的工业制造业的高速发展,起到了首屈一指的作用。统计数据显示,中国对外贸易在整体经济中越来越重要。有关国际比较说明,中国外向经济对增长的重要性超过了“贸易立国”的日本。在贸易重要且占比高的大国经济中,能与中国比肩的只有德国。

    2,内行看海关统计就可以知到,海关进出口统计有一个专门的统计表是加工贸易统计。这个统计数字受贸易专家重视,但被许多产业政策研究者所忽略。根据统计可以看出,政策引导下的加工贸易,常年占中国进出口总量的50%以上,多年来政府强调要提高一般贸易的比例,经过大力调动非加工贸易出口的积极性才使得加工贸易到了50%以下。而在对美国的贸易中,加工贸易曾常年占到70%以上。有的年份直逼90%。也就是说,独立于内循环经济的封闭、半封闭运行的外向经济循环地位特殊。

    3,参与国际经济循环的制造业外向型经济部分是与国内经济循环隔绝的。后来有了交集,交叉,部分融合等等,但是国内外市场分割的政策设定始终未有根本性的变化。这也是为什么业界专家在中美贸易战中,一直在紧张地观察政策干扰对国际供应链的冲击。半封闭的外向型循环经济部分一直是中国制造业对标国际,企业进行技术提升的重要接轨场景,是培育产业集群的试验基地,它的外溢效应也是中国制造业从管理到专业技术取得长足进步的活的来源,它更是下一阶段全球第四次工业革命价值链的互联基础。

    4,内外两个循环的经济过程看两者之间未完全打通

    上面简略提到各种观察都提示我们,参与国际经济循环的外向型经济部分已经全面超越了当初设定的:通过国际经济循环发挥劳动力便宜的比较优势,释放剩余劳动力的政策目标。参与国际经济大循环的政策,是便利中国制造业超常发展的一项具有导向意义的重要经济政策。

    无论从产品内外销的质量,价格档次,到融资便利,物流管理,产业园区的政策,到市场竞争管理等方面来看,参与国际大循环的部分和内循环的部分都有所差别。今天我们面临向内循环转向的时候,理解了分开的经济双循环的经济现实和基本特点,才可以更好的考虑向内循环转向的政策手段以该怎末调整。

    十、外部资本作为经济要素参与经济内循环

    因为基本定义和非经济意义的模糊观点较多纠缠,不想在外资这个话题上涉猎争议区间。但是在经济内外循环问题上,外资问题又是一个不得不提及的特殊因素。只能单刀直入从要素角度做一描述。

    资本是特别重要的经济生产要素。回溯性的宏观投资回报研究显示,改革开放初期一美元的投资可以取得八美元的投资回报。但是此前,中国对作为经济生产基本要素的资本基本上出于政治理念予以排斥,更不要说来自于资本主义世界的外来资本了。七十年代计划经济后期开始,随着中国回复在联合国恢复的地位,世界银行不设任何条件地跟随联合国的政治决定回复中国的权力,中国开始接受政府项目的贷款。以此开端,中国开始一步步的对外来资本问题的重新考虑出于政治经济理论的自我设限。

    国际货币基金组织在政治上与世界银行一样,服从联合国的政治决定接纳了完全计划经济性质的中国。国际货币基金组织的多边出口信贷管理使得中国将其与当中国七十年代对工业进行现代化更新投资做了对接。当时自我划定的界限是:可以搞一点多世界银行等边金融机构的贷款。出口信贷最适合的目标领域是工业制造业的大型项目对华出口。自此多边金融机构的贷款从政府的基础设施,扩大到了国营企业的工业基础制造业。

    中日建交中方放弃战争赔款。投桃报李,日方转而提供大量日元贷款。在中国存在着投资饥渴现象这样的大背景下,日元贷款做了初步试水性的突破。到了1980年,谷牧“利用外资“的谨慎提议受到了邓小平的支持,但是在具体的政策设计方面,靴子落地远没有想象得那么快。通过政府整体外债的管控,双边安排”利用外资“用于基础设施建设是一个渠道。作为资源开发,进一些设备生产外方需要的能源来抵偿设备款是另一套思路。在此基础上进一步考虑让外国商人自行进口生产设备,生产产品自行出口以解决部分国内剩余劳动力出路是第三种思路。

    上述回顾说明了领导人开绿灯式的推动十分重要,摸石头过河首先得被允许下河。终究,如何对待来自资本主义世界的资本,是一个敏感问题。实践引领“非正式”的转变观念,国内也在不知不觉中把“资金”改称为“资本”,逐步减弱了对资本赚取利润的敌视。利用外资也演变成了吸引外资。

    依据经济增长原理,资本、劳动、资源、技术和管理技能是根本的生产要素。摆脱具体实施政策得失和利益调整功过的评价,从经济增长和要素,以及经济循环这一角度思考,吸引外资实际上是将国外的资本要素引入到国内经济内循环中。吸引外资政策过程是一步一步的:仅允许做政府负债;资本以外循环生产设备为载体的特设准入;外循环部分不脱离产品媒介,有控制的向内循环经济延展;超越原外循环准入思维的吸引外资思路,仍然坚持不放开内循环经济与外部资本要素的结合(仍维持较长的外资准入负面清单,仍然用不同的清单对外资进行全覆盖管理)。

    评论与思考:尽管中国在吸引外资的统计数量上位居前茅,但是在国际经济要素参与经济内循环方面一直是按行业状况有控制的逐步引进。到目前为止,中国对国际资本这一经济增长要素参与经济内循环仍持谨慎态度,外资开放领域基本上沿袭当初始于“两头在外“的制造业实体。后来的外资审查仍然重点关注内循环实体经济的市场竞争情况,一些领域的管理细化到项目、预计产能。

    国内外资本市场隔离是一项长期坚持的政策。对外资市场准入的管控方便了在国际利率上涨或下降的长周期过程中,屏蔽其对中国金融体系的影响,可以在施行相关政策时较少受外部资本市场形成的利率基准的制约,保持自己的金融政策和金融体系的稳定。但是,在国际利率进入较长的下降通道时,内循环经济的资本要素成本高于国外,势必抬升了基础的经济成本,进而影响到内循环经济的竞争力。

    扩大内循环是否应该脱离原来的吸引外资思路,是否都应该从国际市场要素成本参与国内经济循环角度作新的政策思考,如何在变化了的形势下从新的角度进行利弊评估,这都是在重大经济政策调整时应予研究的问题。

    回顾过去三、四十年的经济体制改革的政策过程,我认为让劳动力要素与国际经济外循环对接,参与国际价值链生产的政策在诸多对外开放政策群中起到了以“纲“带”目“的作用。过去的成功的经验要认真发掘。生产要素的解放不同于边缘改动,在新的经济政策调整的当下,不妨认真研究一下作为经济增长要素的(国际)资本参与国内经济循环是否能再一次起到”举纲“提振经济的作用,制约条件是什么,如何趋利避害。

    十一、理解扩大经济内循的必要性,政策方向与制约条件

    大国经济内部循环越活跃,抵御外部市场的政策环境变化的能力就越强。根据加强经济内循环的政治决定观察具体政策动向,可以从经济和实施政策两个方面入手。一个思考方向是结构性的释放内循环部分经济的潜力,走的是抓主要矛盾的主要方面的路子。另一个方向是在目前双循环分立、有一定融合的政策框架基础上,观察政策效果,评估利弊,再行调整。

    前者需要在多年改革留下的难点上想出路。这从大的方向上符合中央以推进改革来应对外部条件变化的思路,但是真正推动实在是太难了。这四十年改革与开放互相促进,国内经济体制改革走的是一条通过周边改革创造条件的渐进的路子,留下来的都是改革的难点,换个思路也是事关结构性释放经济活力的重点。在这一方面的研究和讨论并不充分。加之事关联动的配套改革涉及面广,需调整的利益错综复杂,在目前的条件下可能难以达成社会共识。另外,从操作层面看与以前不一样的是,这样的改革已经没有摸石头过河的宽松条件了,过河半途中很难歇脚和转向。这对改革的操作能力也是极大的考验。下面是一个具体的例子。

    从经济循环角度看,内循环的困难点主要是在提高居民收入方面。十四亿人口中相当一部分人是低收入人群,这部分低收入人口不应计入经济循环研究中的有支付能力的消费群体。根据消费行为研究,三亿多中高收入人群如果再增加收入,也不会对社会消费有较大的贡献。因为他们的消费已经进入平台期,新增的收入大部将用于投资而不是增加消费。从提高收入方面入手拉动经济内循环,必须要现行的社会政策予以配合。如果政府主导提高工薪阶层的收入,能够落到实处的是一些行政事业单位,国企也可能跟进,最终还是难以增加全社会消费能力。

    根据市场经济国家的经验,若想改变社会财富初次分配博弈时资本方强势劳工方的弱势的状态,需要制度化的安排劳资双方就工资问题进行集体协商。这是解决社会财富初次分配难题最有效的手段。中国在市场化改革的初期,在相当长的时间里工资收入增长落后于GDP增长。通过税收进行国民财富的二次分配,只是对公务员和事业单位人员(包括国企职工)有直接作用。较低收入的非公企业就业人员在国家通过税收进行二次分配时,反倒是通过个人所得税向下平均了劳动就业群体的消费能力。

    从各国的社会实践看,建立有效的社会利益博弈机制以改进国民财富初次分配,是提振社会消费能力的有效方法。中国国情不同其实是讲社会状况,管理方式和治理理念不同于其他国家。提升社会低收入人群的消费能力对于加强经济内循环至关重要,这也兼有对社会治理的难点进行改革的作用。

    面对外部经济政策环境变化的压力,通过制度性安排下的经济利益团体间的博弈来快速提升内循环经济的消费端的支付能力,不是一个容易的政策选择。

    十二、直接调整内外循环分开政策的难度在于“分清楚洗澡水和孩子”

    如果出于求稳,较多考虑维持社会博弈结构不变,暂不考虑收入分配加入社会博弈机制来进行经济结构性的调整的话,就只有在供给侧想办法这个选项了。如果不能做到改变有支付能力的社会需求进而帮助国内经济循环扩大,一时也做不到扩大总人口中有消费能力的人口比例,供给侧能做的贡献大体上是:更新或迭代原有的消费需。而在“制造新的需求”方向上,供给侧的努力必会遇到总需求的制约。

    我们要注意的是,中国制造业尽管表现很强,国内企业的设备利用率在新冠疫情之前平均达到了70%。这是一个重要的成本相关指标。但是,为世界制造的中国,顶峰时期的平均70%指标与制造业的翘楚的那些国际一流大公司相比还有距离。(对老熟工业国家平均水平50,60%的横向比较没有意义,因为他们的低水准是受到了外部竞争压力的结果,不在竞争状态)。如果我们应对外部出口受阻采用的促进内循环的部分政策,无意中起到了遏制竞争、诱导设备利用率走低的作用,经济内循环的质量会下降。

    周边性政策调整和改革在既有的框架束缚下,早已举步维艰。如果难以从结构上释放活力入手,不得不在内外两个循环的现有政策上进行选取,我们必须十分小心。可供选择的思路应该通过充分论证,避免只按照政治意愿推进,具体政策没有顺应经济规律以及发展逻辑。

    专门提出这一点是因为,在调整两个循环的实施政策时,从大的举措方面观察,政府可以做的事情无非是:一,限制进口保护市场以利内循环;二,提供大量补贴,使在不完全竞争市场上长期受到一定保护的内循环企业得以在新设定的有利条件下继续参与市场循环。如果这两方面的政策作用叠加,可能我们的经济会通过加大内循环进入到自循环的状态中。

    历史告诉我们,一定时期内两个循环相对分立,内外有别的政策有效地避免了经济政策目标之间的矛盾。当前形势迫使两部分的制造能力开始更多的共享内循环市场,这时的政策选择就会变成:偏向于经济中较强的部分让强者更强?还是用政策来限制强势的外循环部分,以利于较弱的内循环企业多占据国内市场?(国企又占了相当一部分,这使得这一抉择又多了些许政治底色)。

    如果形势所迫不得已选择了后者,我们一定要把对吸引外资政策的走向、影响一并估计在内。在客观条件不允许我们做“趋利避害”,只可能作“两弊取其轻”的选择的时候。政策调整的前提是要分清洗澡水和孩子,要尽量避免失误。

    历史告诉我们,外资政策在两个循环分立时利用政策缝隙催化着两个循环的融合,对化解两个平行市场冲突方面有过重要的另类贡献。新的政策调整如何处理内外两个循环过程中的“翻墙者”——外资?如何处理外资这个跨墙的梯阶?促进内循环的政策保障工具中“公平竞争政策环境”问题将如何处理?政策切换过程中,全世界都会沉下心来仔细观察。不应忘记,外资管理政策问题仍然是各国从“市场竞争政策”角度对我病诟较多的重要的谈判议题,也是欧盟二十七国长期对华全面投资谈判的主要诉求。毕竟,对外开放的两大领域:外资和外贸是比较各国经济活力的重要观察点。

    如果这是一段历史的结束,在重大的政策转向时刻,经济政策调整的内容会比本文涉及的情况复杂得多。回溯制造业为主的经济开放政策历史中“不可化简的复杂”的政策过程,也许有助于在处理新挑战的时候避免简单化的思维,承前启后推动中国经济继续前行。

    本文仅代表作者本人观点

 

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