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“求同存异”：WTO 改革方案评析与中国对策建议

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“求同存异”：WTO 改革方案评析与中国对策建议

作者：贺小勇陈瑶文章来源：上海对外经贸大学学报点击数：1099 更新时间：2020/6/16

【摘要】面对WTO陷入自成立以来的巨大危机，主要成员通过各种方式提出WTO改革方案。通过对这些方案的剖析，可以看出主要成员对WTO重要性的认识“大同小异”，对WTO改革的程度则“小同大异”。各改革方案涉及内容广泛：对中美贸易战的态度、WTO争端解决机制的改革、监督功能的强化、贸易新规则的制定、谈判的路径模式等。建议中国在维护以WTO为核心的多边贸易体制、维护自身发展模式的前提下，展现更大的灵活性，以“求同存异、趋近欧加方案”，“面向问题、回应关切议题”的合作姿态，参与乃至引领WTO改革，不断完善中国的WTO改革方案，防止在WTO改革进程中被边缘化。

【关键词】WTO改革；上诉机构；CPTPP；USMCA

WTO谈判功能几乎丧失，自成立24年来除《贸易便利化协定》等为数甚少的领域取得谈判成果外，几乎没有对全球经济发展对国际经贸规则的新需求做出有效回应。曾被誉为皇冠上的明珠的争端解决机制，由于美国阻挠上诉机构成员的任命，亦处于风雨飘摇之中。WTO将何去何从？欧盟、加拿大、中国、渥太华13国贸易部长会议以及中欧WTO改革联合工作组等纷纷提出改革WTO的方案或立场。美国虽然没有提出具体方案，但在《美日欧三方贸易部长联合声明》中明确了其立场，《美墨加协定》（以下简称USMCA）可以看作是其对WTO改革方案的预演。如何从错综复杂的改革方案中分析出这些主要成员方对WTO改革所持的态度？如何分析这些方案的主要内容？以及在此基础上，作为学者，如何提出与完善中国的WTO改革方案，这是本文研究与写作的主旨。

一、主要成员对WTO改革所持态度

（一）对WTO重要性的认识：大同小异

从当前主要成员提出的方案来看，各成员对WTO的重要性都给予了肯定。例如，欧盟肯定了WTO对确保自由贸易和公平贸易的不可或缺性，指出WTO是国际经济治理体系的支柱，进一步明确欧盟的经济发展依赖于WTO提供的可预期和以规则为导向的国际贸易环境。加拿大在描述改革背景时指出，WTO的多边贸易体制为大部分全球贸易提供了一个安全且可预测的环境，促进了全球贸易的繁荣和发展。《渥太华联合公报》强调WTO在促进和保障贸易方面发挥了不可或缺的作用。中国更是坚定支持以WTO为核心的多边贸易体系，在多个国际论坛上表达了“中国需要WTO”的观点，并且在《中国关于世贸组织的立场文件》肯定了WTO多边贸易体制为推动全球贸易发展、促进经济增长和可持续发展作出了非常重要的贡献。即便是对WTO表示诸多不满的特朗普也并未断言退出WTO，而是威胁“WTO若不改革，美国或退出”，并在《美日欧三方贸易部长联合申明》中就WTO改革的必要性达成了一致，另外由其主导的USMCA更是明确其制定依据就是WTO协定。因此，各成员对WTO的认识“大同小异”，对WTO多边贸易体制在促进国际贸易发展，提供安全、稳定和可预期的贸易政策环境方面给予了正面评价。

（二）对WTO改革程度的认识：小同大异

WTO成立以来，从未经历过一个完整回合谈判，除《贸易便利化协定》外，WTO的谈判职能未能对贸易规则做出重大改进或完善，也没有对当前全球关注的热点问题予以回应。乌拉圭回合成功时，计算机网络尚未普及，电子邮件还是稀罕之物，数字贸易刚刚起步，以信息技术与制造业相融合的第四次技术革命正在萌芽。而当前，随着全球价值链的深入发展，全球化的载体由商品、资本已转向数据转换，然而，对新情况、新模式、新业态的规则制定工作却停滞不前。主要成员在WTO改革的必要性方面认识一致，但对改革的力度或范围多大，各成员意见则“小同大异”。比如，欧盟在《WTO现代化概念文件》中明确指出“世界在变，而WTO未变”，认为WTO迫切需要改革。加拿大更是在《强化与现代化WTO：讨论文件》中指出，当前成员对贸易利益的分享并不公平，WTO规则不再能够反映权利与义务的平衡，同时也认为WTO的三个主要功能受到影响：对现有承诺的监督已经无法遏制逐渐升级的贸易紧张局势；随着贸易争端的复杂化，争端解决机制难以满足需求；为更新贸易规则以反映当前国际贸易发展而进行的长期谈判的成果较少。《渥太华联合公报》则指出将采取迅速和协调一致的行动，以应对这些空前的挑战并重振多边贸易体制的信心，并进一步确定了改革的优先事项，包括解决争端解决机制危机、重振WTO的谈判职能以及加强对成员贸易政策的监督以提高透明度。由此可见，欧盟、加拿大、澳大利亚、日本、巴西、墨西哥等国主张WTO需要很大程度的改革。而相较之下，中国则认为，WTO并非完美无缺，需要进行必要的改革以增强其有效性和权威性，但应坚持WTO的核心价值和基本原则。由此可见，中国坚持的改革立场是“必要性”改革。

二、主要成员WTO改革方案内容评析

（一）对中美贸易战的态度

美国认为，中美之间的贸易摩擦是因为WTO无法提供必要的纪律或者救济。当前WTO的规则无法规制中国贸易体制对其他WTO成员造成的损害，由此美国进行的自力救济并非是单边主义或贸易保护主义。在对美国贸易政策第14次审议会议上，美国大使Dennis Shea指出，当前的WTO已不是当初创立时的WTO了，现有WTO规则已无法解决不公平竞争的问题，尤其是中国的强制性技术转让、工业产能过剩等对美国和其他WTO成员造成损害。中国的行为与其他WTO成员所预想和遵循的、开放的、基于市场的方式不符，且严重违反了WTO协定的基本原则。因此，美国依据其《1974年贸易法》第301节，对可能限制美国贸易的、歧视性的或不合理的技术转让、知识产权和创新方面的中国法律、政策和实践发起调查。

中国认为，WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第23条“加强多边体制”明确要求成员不得单方面认定某项措施是否违反规则和擅自采取反措施，而应将贸易纠纷诉诸WTO的争端解决机构(DSB)。美国对中国发起的“232”和“301”等调查以及对从中国进口的约500亿美元的商品加征25%的关税，属于单边行为和贸易保护行为，是对WTO基本规则的公然违反。有学者提出，中国的反制措施虽在WTO中找不到依据，但可援引一般国际法原则，如《维也纳条约法公约》第60条“条约因违约而终止或停止施行”的规定。

欧盟在其方案中指出，单边措施的提出与实施以及由此导致的反制措施将进一步加深全球危机。加拿大在其改革方案中提出，全球经济的结构性转变和技术变革，使得国家和社会遭受不同程度的侵害，贸易利益被不公平地分享，规则不再反映权利与义务的平衡。多边贸易体制所面临的挑战并不能归咎于单个原因或者单个国家。

由此可见，中美两国虽均认为自己的行为具有法律依据，但欧盟、加拿大对中美所采取的单边措施和反措施持否定态度，认为两者均是对多边贸易体系的偏离。

（二）对WTO争端解决机制的改革

美国屡次阻止（block）上诉机构成员选任的行为，使上诉机构陷入困境。若美国继续阻挠上诉机构成员遴选，WTO争端解决机制最晚能维持到2019年12月，届时上诉机构成员将只剩1人，直接陷入瘫痪。很明显，美国企图使争端解决机制回到关贸总协定时代。美国在《2018年贸易政策议程和2017年年度报告》中概述上诉机构存在如下问题：（1）无视上诉程序不应超过90天的规定；（2）已卸任上诉机构成员继续审理案件；（3）在对争端的解决不必要的问题上发表咨询性意见；（4）上诉机构对于事实的审查和对成员内法的重新审查；（5）上诉机构声称其报告有权作为先例。

对此，欧盟在其改革方案中率先提出三步走的方案设想：首先，对美国关注的程序性问题，如审限90天内的规定，进行改革；其次，美国不再阻止上诉机构成员的任命；最后，解决上诉机构裁决可能引起的“增减涵盖协议权利义务”的实体性问题。

加拿大也提出了三个方面的建议：第一，排除部分争议，将部分敏感争议排除在DSB之外，如贸易救济领域的争议，使用其他自我克制的机制予以替代，如通过调解调停解决或减少争议，缓解当前DSB不堪重负的现状；第二，为特定争议制定专门解决程序，这是因为，成员之所以使用短期的贸易扭曲措施和反制措施，主要是由于DSB的程序复杂且冗长；第三，对实体性问题，建议在成员与DSB之间建立起沟通与交流机制，如举行主题研讨会，通过成员的协商一致，对所争议的WTO涵盖协议下的权利义务作出“权威解释”。此外，建议减少“咨询意见”的范围，限定上诉机构的审查范围为法律问题等。

中国则认为，应优先处理危及世贸组织生存的关键问题，尽快解决上诉机构成员遴选受阻这些紧迫的问题，确保世贸组织各项功能的正常运转。并且，在《中欧联合提案》中提出了争端解决上诉程序的具体改革措施对美国提出的关切予以回应。在2018年12月12日总理事会上，俄罗斯、菲律宾、泰国等近30个国家和地区参与讨论议题六（上诉机构的任命——对DSU进行修改）。最终，由于中美欧代表之间出现分歧，该议题被排除在“WTO准入：2018年度总干事报告”的议程之外。

（三）对规则的制定问题

综观主要成员方的改革方案，就规则制定问题分三个层面进行讨论：

1.多哈回合未决事项

对于多哈回合的议题，欧盟和加拿大之间存在一定分歧：加拿大主张继续就多哈回合中的关税税率升级和关税高峰、农业支持和发展问题，尤其是那些最不发达国家所面临的问题作为首要问题进行谈判。欧盟虽然承认了继续探讨当前多哈宣言部分议题的重要性，但认为当前亟需先扩大谈判议程，制定新规则。

2.对经济全球化新规则的需求

为适应经济发展更新规则和解决全球化的社会层面问题，加拿大建议对数字贸易、可持续发展、中小型企业、投资和国内管制等方面的规则进行改革。而欧盟主要关注通过制定新纪律和完善现有纪律的方式，解决市场准入壁垒、外国投资者歧视性待遇、边境后贸易扭曲政策，例如强制性技术转让的问题，以及解决数字贸易壁垒和全球共同体的可持续性目标的问题。另外，依据《美日欧三方贸易部长联合申明》，在强制技术转让方面，部长们将在规则执行与制定，投资中国家安全审查以及出口管制等进行合作，并且达成共识将在WTO中加速启动电子商务和数字贸易的谈判。此外，美国贸易政策代表也指出，数字经济和电子支付服务对促进全球数字贸易，强化市场开放和竞争，推动发展、创新、经济增长方面的重要性，并且通过对中国发起“301”调查的行为间接表明当前WTO的规则无法解决强制技术转让的问题。而中国也明确表示，应解决规则的公平问题，回应时代的需求。这表明，当前规则已无法反映WTO各成员多样化的现实需求、发展水平和能力。为防止WTO被边缘化，亟需尽快启动WTO多边谈判机制，对投资、跨境服务贸易、数字贸易、知识产权保护强化等经济全球化深入发展需要的新规则进行谈判。

3.重点关注议题

一些主要成员在其方案中还特别关注了三个相互联系的议题，即国有企业、补贴和通报机制（透明度）。如美国提出强化透明度和通知要求程序，建议对未在规定期限内履行通报义务的成员，限制其参加组织活动的权利。欧盟则进一步指出，为了使WTO多边贸易体制重获平衡和实现公平竞争，首先应提高透明度和补贴通报机制。现行体制最大缺陷之一就是各成员对补贴通报义务履行情况较差，截至2018年3月底超过半数成员没有作出任何通报；其次，应澄清“公共机构”，更好地涵盖国有企业；最后，为有效处理最具贸易扭曲作用补贴，制定更加严格的规则，如通过增加《补贴与反补贴措施协定》（以下简称SCM协定）禁止性补贴清单范围或者对恢复第6条第1款对“严重损害”的适用。相类似地，加拿大也提出，应解决最近发生的竞争扭曲，如通过国有企业实施的市场扭曲行为、产业补贴、技术与商业秘密的转让和透明度等问题。《渥太华联合公报》认识到需解决由补贴和其他工具引起的市场扭曲，应加强对成员贸易政策的监督，提高透明度。《美日欧三方贸易部长联合申明》明确指出，第三国非市场导向政策和行为导致了生产能力过剩和不公平竞争，阻碍了创新技术的发展与使用，破坏了国际贸易的正常进行。此外，中国也关注到了补贴的问题，主张一些发达国家过度使用农业补贴对国际农产品造成了长期的扭曲作用并且严重干扰了正常的国际贸易秩序。

（四）关于发展中成员的待遇问题

欧美对发展中成员享受的“特殊和差别待遇”（SDT）颇为不满。美国认为，WTO中“自称”的发展中国家地位，使得出口强国和其他先进的国家要求在履行协议义务时享受与那些小国、穷国一样的灵活度，导致WTO谈判中难以达成有意义的成果。

欧盟虽然对“发展中国家应被允许获得实现其发展目标所需要的援助和灵活性”的观点予以支持，但认为为三分之二的成员提供这种不加区分的灵活性，削弱了那些对发展援助有明显需求的成员的呼声，不仅导致了当前WTO的紧张局面，也严重限制了谈判进程。由此提出了成员分类、权利义务分类、毕业机制和宽限期等建议。

加拿大尽管承认了发展水平不同的国家参与贸易和承担新的承诺或者义务的不同能力，但是也认为多边体制下协商过程中最难克服的障碍就是如何在对等性和灵活度之间形成一种平衡。建议借鉴《贸易便利化协定》中特殊的、区别的待遇机制：即将所有成员一致地、充分地执行所有义务作为长远目标的前提下，区别对待义务、国别和过渡期，并将国家能力与义务挂钩。

《美日欧三方贸易部长联合申明》再次呼吁那些自称为发展中国家的WTO先进成员，在WTO正在进行和未来的谈判中做出完全承诺。

中国则提出，WTO改革过程中发展中国家的正当合法权益不能丢。改革的目的应是使各成员更公平地分享全球化发展成果，而不是使南北差距进一步扩大。WTO应当继续支持发展中国家更好地融入全球价值链，继续保障发展中国家理应享有的“特殊和差别待遇”。

由此可见，美国、加拿大和欧盟尽管承认“特殊和差别待遇”机制存在的合理性，但提出了对发展中成员进行分类，建立毕业机制等。中国则似乎认为特殊和差别待遇并没有太大的改革空间。

（五）关于规则制订的谈判路径

欧盟和加拿大均主张目前WTO僵化的协商一致规则。由于利益分歧，协商一致的难度日益加大，目前WTO的谈判功能实际上已经陷入瘫痪。欧盟提出两种谈判路径：第一，继续支持在可能的领域维持全面多边谈判并取得成果；第二，在无法达成多边共识的领域，支持和推进诸边谈判，对所有成员开放谈判且结果在最惠国基础上适用，并探索修改《WTO协定》，增设一个新的附件4B，包含在最惠国基础上实施的一套诸边协定。此外，欧盟还强调应加强秘书处对各谈判进程、实施、监督等方面的支持作用，加强政治支持和参与的可能途径。对此，加拿大表示赞同，认为鉴于近期达成具有拘束力的多边协议或者WTO进行重大机构改革的可能性不大，现阶段最实际的选择应当是诸边参与。

中国指出协商一致的精神不能丢。世贸组织改革触及各方切身利益，需要广泛、充分地协调，听取各方意见，特别是听取和尊重发展中国家意见。不搞“小圈子”，也不搞“一言堂”。希望各方能够保持耐心，循序渐进加以推进。

三、WTO改革中国方案的建议

中国已经发布了关于世贸组织改革的立场文件，相应的改革方案呼之欲出。作为学者，在支持中国官方原则、立场和方案的基础上，就如何进一步完善和细化相应的方案或观点提出自己的建议，供政府参考。中国应当在维护以WTO为核心的多边贸易体制、维持中国发展模式不变的前提下，展现更大的灵活性，以“求同存异、趋近欧加方案”，“面向问题、回应关切议题”的合作姿态，参与乃至引领WTO改革，不断完善改革方案，防止在WTO改革进程中被边缘化。

（一）求大同存小异，趋近欧加，改革DSU，回应经济全球化深入发展对新规则的需求

1.增加防止贸易战条款

中国和美国分别是世界上最大的发展中国家和发达国家。中美经贸关系既对两国意义重大，也对全球经济稳定和发展有着举足轻重的影响。但是，美国的单边贸易措施和中国的反制措施均脱离了WTO多边贸易体制的框架。欧盟和加拿大在其改革方案中，一方面反对美国对中国采取的单边贸易措施，另一方面对中国对美国采取反制措施也持否定态度。其他成员也对中美贸易战对全球经济的巨大冲击表示担忧。因此，WTO改革需要预设前提，即“双暂停”，美国停止单边贸易措施，中国停止反制措施。

可喜的是，2018年G20峰会后中美元首阿根廷会晤达成了重要共识，双方决定停止升级关税等贸易限制措施。2019年1月7日至8日，美国副贸易代表格里什率领美方工作组访华，与中方工作组在北京磋商，就落实两国元首阿根廷会晤重要共识进行了积极和建设性讨论。之后中国商务部和美国贸易代表处均发布了申明，虽然侧重点存在一定差异，但均指出双方将继续保持密切联系。这说明，中美两国解决贸易战的整体意愿在不断增加，而这也契合欧盟、加拿大以及其他WTO成员对中美经贸关系的期待。

为加强WTO有效性，防止今后成员采取单边措施引发类似中美贸易战的情形，建议在DSU第23条“加强多边贸易体制”中增加防止贸易战条款，增加“当一成员方选择不诉诸DSB，且无任何WTO规则依据，而对另一成员方采取单边贸易措施时，另一成员方有权采取临时措施。但是，为防止双方贸易战持续升级，双方必须在合理时间内进行谈判，并且在此期间暂停关税升级。”这一条款主要体现了三个层面的涵义：其一，明确贸易战的判定标准和范围；其二，赋予受害方临时反制的权利；其三，设置双暂停机制，防止贸易战进一步扩大。

2.上诉机构成员遴选改革

就如何打破遴选僵局这个问题上，中欧立场一致，并为解决美国提出的若干关切向WTO提出了《中欧争端解决上诉程序改革联合提案》，包括对上诉机构即将离任成员的过渡规则、90天的审限、国内法的事实问题、对于争端解决不必要的裁定以及先例问题提出DSU第17条相应的修正案。

然而，这需要以协商一致方式作出，因此也就需要美国的同意。遗憾的是，美国在年度最后一次WTO总理事会会议上对此予以反对，认为应当讨论如何确保上诉机构成员遵守现有DSU规则，而不是试图修改DSU。对此，中欧还可通过进一步沟通，对美方提出上诉机构成员遵守DSU规则提出完善建议。但是，也应做最坏的打算。

若美国继续利用协商一致的原则，不同意对DSU改革并且继续阻止上诉机构成员遴选，意图使争端解决机制回到GATT时代，则其他WTO成员亟需采取行动，以维护上诉机构的正常运作。例如，可利用DSU第25条中规定的仲裁庭，进行上诉审查工作。又如增加应对紧急情况的规则，以“明珠的暂时褪色的妥协”来换取“明珠的未来再生的可能”，暂时背离WTO秉承的全体协商一致的原则，防止单个成员的持续反对使上诉机构陷入瘫痪。由美国之外的成员（共163个）推动上诉机构成员遴选，以恢复其正常运作。

为进一步加强上诉机构的独立性，平衡连任与WTO成员方关切，可对WTO成员否决上诉机构成员的连任作出合理限制。建议采用负面清单的方式，对成员否定上诉机构成员连任的合法的反对理由作出限定。即除清单所列原因外，成员不得反对上诉成员连任。可采取以下规定：“一般情况下，上诉机构成员首次任期结束后，连任自动发生。若WTO成员意图反对上诉机构成员的连任，必须在该成员任期结束前及时提出合理的反对理由，并提供充分证据。合理理由仅限于以下三类：第一，疾病，以至于无法胜任案件审理工作；第二，严重违反DSU和其他相关规则（如《行为守则》）规定的义务；第三，存在以下任一情况，使其无法保持其独立性和公正性：隶属于任何政府；违反当前规则禁止的单方面沟通；违反保密义务；未能避免利益冲突。”

3.对经济全球化新规则的呼应

加拿大和欧盟提案、CPTPP以及USMCA提出的有关投资、跨境服务贸易、数字贸易、金融服务、知识产权保护的强化等规则，基本上反映了21世纪经济全球化对规则的需求。而在这些领域，中国具有利益诉求，符合中国的改革方向，中国应当积极参与，对这些议题持开放态度。例如，在投资领域，中国推行了以下几个方面的改革：第一，给予外商投资国民待遇。新近提交全国人大审议的《外商投资法（草案）》第4条规定，国家对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。结合在双边保护投资协定中给予的准入后国民待遇，现在对外资实行的是全流程的国民待遇。第二，放宽甚至取消股比限制。《外商投资准入负面清单》（2018年版）在金融服务业领域明确在2021年取消外资股比限制，基本放开汽车等制造业领域的外资股比限制。第三，禁止强制技术转让。《外商投资法（草案）》第22条第2款规定，外商投资过程中技术合作的条件由投资各方协商确定，行政机关及其工作人员不得利用行政手段强制转让技术。这说明，中国在投资领域的改革顺应了全球投资便利化的发展趋势。又如，在跨境服务贸易领域，中国（上海）由自贸易试验区作为先行先试的排头兵，在2018年率先制定了《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》。再如，在数字贸易领域，在2016年G20杭州峰会就《二十国集团创新增长蓝图》达成共识，一致决定通过创新、结构性改革、新工业革命、数字经济等新方式，为世界经济开辟新道路，拓展新边界。最后，在知识产权保护领域，引入了惩罚性赔偿制度，显著提高违法成本，充分发挥法律威慑作用。如除2013年《商标法》规定了惩罚性赔偿外，2019年1月4日发布的《专利法修正案（草案）》也纳入了惩罚性赔偿措施。

中国之所以对这些议题持开放态度，积极参与谈判，是因为过去40年中国的经济发展是在开放条件下取得的，未来中国经济实现高质量发展也将在更加开放条件下进行。中国将继续坚持对外开放基本国策，以更加积极的姿态融入经济全球化进程，实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，与各成员构建利益高度融合、彼此相互依存的命运共同体。因此，中国应当积极参与新议题的谈判，将CPTPP或中美BIT文本作为相应蓝本，再加入中国的具体关切，作为中国的提案，而非被动参与其他国家制定的规则。

（二）直面问题，回应关切议题

在WTO改革方案中，有些方案议题可能直接针对中国，或主要针对中国。对于这些内容，要理性冷静分析，既不能因为针对我们就一概反对，也不能淡然处之，对明显具有歧视性的条款不置可否。

1.国有企业问题

2017年美国发布的《美国国家安全战略报告》认为国有企业通过不公平贸易获得了经济优势，欧盟、日本等主要发达经济体在多个层面和场合也对国有企业予以了集中关注。从TPP到CPTPP再到USMCA，“国有企业和指定垄断企业”从“竞争中立”章节中分离出来，单独成章，这反映了对国有企业规则的重视，也强化了对国有企业的纪律。由此，在多边层面对国有企业进行国际规制可能势在必行。若对国有企业国际规制在我国没有话语权的场合落地，将使我国处于被动接受的不利局面。因此，对国有企业问题，我国不需要也不应当完全回避。

其实，早在中国加入WTO时，在《加入WTO工作报告》和《中国入世议定书》中已经就国有企业作出承诺。例如，《加入WTO工作报告》第45段承诺，鉴于在市场中与私营企业进行竞争不断增长的需要和可取性，国有企业和国家投资企业的决定应依据《WTO协定》所规定的商业考虑，并且在第46段中承诺，中国将保证所有国有和国家投资企业仅依据商业考虑进行购买和销售，如价格、质量、可销售性和可获性，并确认其他WTO成员的企业将拥有在非歧视的条款和条件基础上，与这些企业在销售和购买方面进行竞争的充分机会等。也即，中国对国有企业参与市场竞争基于商业考虑作出承诺。此外，在《中国入世议定书》的第6条“国营贸易”中规定了国营贸易的透明度和商业决策要求，第10条“补贴”中规定了政府对国有企业提供的补贴将被视为专项补贴，特别是在国有企业是此类补贴的主要接受者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下。可见，《中国入世议定书》已对国有企业的透明度、商业决策以及国有企业补贴方面的纪律作出了承诺。

因此，在对国有企业进行谈判时，首先，应当以《中国加入WTO工作报告》和《中国入世议定书》为基础，对比该报告、议定书与CPTPP、USMCA中的国有企业条款，对义务进行分类：相一致的义务、不一致的义务以及新增义务。对新增义务，若其与我国国有企业改革目标相一致，则中国可以作出承诺，并分步骤履行。如以“竞争中性”原则对待国有企业，对国有企业和民营企业实行规则中立，促进公平竞争。

其次，对与我国体制根本无法相容的义务，则应根据争端解决机制中已有案例据理力争。例如，CPTPP和USMCA规定判断国有企业是否构成公共机构时，强调政府控制论，意图扩大公共机构的涵盖范围，不利于我国国有企业发展。对此，对于国有企业是否构成SCM协定第1条中的公共机构问题，中国应坚持“中美双反案”（DS379）上诉机构的判断标准，即政府职能论。在DS379中，上诉机构认为，国有企业并不当然等于公共机构。在特定情况下，国有企业可能具有公共机构的特征，但也可能具有私营机构的特征。只有在有证据表明政府对国有企业及其行为实施有意义的控制时，即国有企业履行政府职能时，才有可能将国有企业认定为公共机构。欧盟在其改革文件中对上诉机构的观点予以支持，提出“更好地涵盖国有企业”的目标，主张澄清“公共机构”的概念，根据“国有企业是否履行政府职能”和“成员是否对国有企业实施了有意义的控制”进行个案分析。亦即判断国有企业是否是公共机构，应结合个案情况予以分析，证明政府职能与主体相关行为的联系。

最后，增加“监管中立”条款。在基于规则的公平竞争的市场经济体系中，不同所有制企业，包括国有企业、民营企业和外资企业在内，应平等地受到监管。不能因为所有制不同，而在监管中有所歧视，尤其是在外资审查和反补贴调查当中，反对因企业所有制的不同而在国际规则制定中给予国有企业歧视性待遇。

2.补贴问题

补贴政策作为应对市场失灵和解决经济发展不平衡问题的手段之一，被许多国家和地区普遍使用，但有些补贴又会对国际贸易产生扭曲作用，干预市场有效配置资源，因此SCM协定对补贴进行了分类：既规定了禁止性补贴，也规定了可诉性补贴。对于加强补贴纪律谈判，中国当然应该参加谈判并提出自己明确的观点。

首先，除禁止性补贴外，提出“共同而有差别的补贴政策”，坚持补贴政策的“透明”与“平等”，且附加“毕业”条款。“共同”是指各成员为逐步减少补贴负有共同义务；“差别”则是指允许各成员根据某新兴产业的不同发展阶段、不同发展状况给予有差别的补贴。对新兴产业，即使是美国也给予了补贴。如美国能源部依据《2007年能源独立和安全法案》（EISA）第136节制定了“先进技术汽车制造贷款项目”（advanced technology vehicles manufacturing incentive program），美国国会对该项目的授权贷款总额达到250亿美元。美国能源部还针对重点领域研究制定了《电网现代化计划》（2011）、《美国清洁能源制造计划》（2013）、《从互联网到机器人——美国机器人路线图》（2013）、《美国人工智能研究与发展战略计划》（2016）、《美国机器智能国家战略》（2018）等。“透明”指的是加强WTO涵盖协定下“补贴的透明度及通报义务”的履行，有利于减少国际社会的顾虑；“平等”指的是补贴条件具有客观性和中立性，对符合条件的国有企业、民营企业和外商投资企业等所有商事主体一视同仁，给予补贴；“毕业”条款则是指，一旦其新兴产业发展到一定程度，则不再给予补贴。美国电动车补贴政策可资借鉴。例如，美国对电动汽车的补贴政策，每一辆电动汽车都可以享受高达7500美元的补贴，但当一个品牌销量达到20万辆后，补贴金额将会逐渐缩水或者完全取消。

其次，恢复不可诉补贴条款。SCM协定第四部分第8条和第9条规定了不可诉补贴，但由于该条款具有临时适用性，依据第31条规定，已于1999年底届满失效，由此导致第8条所列明的三种具有专项性的不可诉补贴，即环境补贴、研发补贴和落后地区补贴自动归入可诉性补贴，受到有关可诉补贴规定的约束。但是鉴于不可诉补贴的实施对技术进步、环境保护等全球问题的解决具有重大意义，并几乎没有遭到反补贴调查的先例，所以，不可诉补贴有可能被恢复。对我国而言，恢复不可诉补贴至关重要，使我国对关键核心技术研发提供的研发补贴、对我国中西部地区提供的落后地区补贴和为保护环境和维护可持续发展提供的环境补贴免于反补贴调查。

最后，在谈判策略上，建议将工业补贴议题与农业补贴议题捆绑进行“一揽子协议”谈判，使各方的利益能够得到体现，权利义务更加平衡。我们不能忽视多哈回合中的遗留问题，不能将注意力全部转移到发达成员提出的新议题，而抛弃发展中成员关注的老议题。

3.明确反对使中国边缘化条款

当前，WTO改革谈判中存在一种歧视中国的倾向，需要对此加以特别关注并明确反对，例如USMCA中的“毒丸”条款。USMCA第32.10条规定，若美墨加三方中任一方试图与非市场经济国家进行FTA谈判，该缔约方需要提前通知其他缔约方，其他缔约方可以进行评估，并允许其他缔约方终止USMCA相关条款。美国商务部长罗斯将这一条款比作“毒丸”条款，给予华盛顿对两国与其他伙伴协议的否决权，并且公开表明这一条款旨在对抗中国利用贸易协定中的漏洞，使其贸易、知识产权和工业补贴合法化的行为。

这种条款明显违反WTO多边和非歧视原则，而且违反条约法基本原则。依据《维也纳条约法公约》第34条，条约非经第三国同意，不为该国创设义务或权利。“毒丸”条款，本质上是通过协定对第三国的发展模式设置潜在义务。美国商务部长罗斯表示，“毒丸”条款可能会在美国与日本、欧盟等其他成员达成的贸易协定中被复制，阻止中国与这些贸易伙伴签订贸易协定，意图孤立中国，这与WTO的非歧视原则格格不入，甚至背道而驰。

USMCA的制定依据是GATT第24条和GATS第5条。依据GATT第24条“区域贸易安排”第7款规定及乌拉圭回合《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》（以下简称《谅解》）中“关税同盟与自由贸易区的审查”的规定以及GATS第5条规定，订立区域贸易协定的成员应当迅速通知WTO全体成员，并向其提供区域贸易协定的必要信息，以便各成员方提出它们认为适当的报告和建议。区域贸易协定委员会负责审议区域贸易协定，作出区域贸易协定是否与WTO规则相符的审议报告。因此，我国应建议对USMCA的“毒丸”条款启动审议机制。

（三）发展中成员待遇问题

对我国而言，一方面应当将支持发展中国家作为宣示性立场；另一方面，也应当认识到，区别发展中成员，给予不同待遇，在WTO争端解决中已有先例。在印度诉欧共体“反毒品安排”优惠措施案中，上诉机构认为，发达成员给予发展中成员更为优惠待遇的目的在于“积极回应”发展中成员的“需要”，而不同的发展中成员需要不尽相同，因此《关于发展中国家差别和更优惠待遇、互惠和更充分参与的决定》第2段（a）项脚注3中的“非歧视”应当理解为，只要这种区别待遇符合授权条款规定的条件。此处的条件指的是：决定是否给予优惠待遇是基于不同发展中成员的“发展、财政或贸易需要”的不同，且这种需要根据客观标准进行判断。因此，从该案裁决的角度看，欧盟在其方案中提出的对成员进行区分或者分类具有一定合理性。当发展中国家达到一定发展程度后，予以毕业，亦是普惠制的现实反映。

（四）谈判路径问题

为了增加在谈判方式上的灵活性，欧盟和加拿大均提出了“多边+诸边”的谈判路径。多边协商一致是谈判机制的核心，是主权平等原则的延伸，有利于保护经济小国和弱国，防止经济大国与强国垄断规则制定。然而，随着WTO成员内部利益分歧不断加大，大多数领域通过协商一致的方式达成协定愈发困难，严重制约了WTO的效率。因此，在通过多边协商一致的无法取得成果的领域，应积极支持和推进诸边谈判，谈判对所有成员开放，且谈判结果在最惠国的基础上适用，也就是加拿大在其WTO改革建设方案中所称之“开放式的诸边协议”。这在WTO中已经有实践经验，如《信息技术协定》（ITA）。因此，对我国而言，在谈判路径选择上，一方面要坚持协商一致的原则，另一方面在无法达成协商一致的领域也可接受诸边参与的方式。

总之，从各成员提出的WTO改革方案来看，各方关注焦点各有侧重，不尽相同。在坚定维护WTO核心原则和基本价值，维护自身经济发展模式的前提下，我国宜对方案中所涉议题进行深入分析和分类，进一步提出与完善WTO的改革方案。对符合我国利益的议题，积极参与谈判，起到引领作用，如修改DSU相关条款以尽快恢复上诉机构成员遴选，通过“多边协商一致+诸边参与”的方式制定经济全球化新规则；对与我国利益存在一定冲突或矛盾的，应直面问题，回应关切，如反对歧视中国发展模式、辩证看待国有企业和补贴的国际规制问题。此外，对发展问题，支持发展中国家享有特殊和差别待遇，也承认区别对待发展中国家具有一定合理性。总之，在WTO面临重大危机时刻，我国应承担大国责任，寻求与主要成员的最大公约数，推动WTO改革。

因篇幅较长，已略去原文注释与参考文献。

作者：贺小勇，华东政法大学国际经济法教授，博士生导师；陈瑶，华东政法大学国际法博士研究生

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