| 在美国贸易代表办公室（USTR）发布的《2020年贸易政策议程和2019年年度报告》中关于WTO改革的第三项就是发展中国家的地位和特殊和差别待遇问题。报告认为WTO必须更新其对全球发展的理解以反映当前的贸易现实。如果新规则只适用于少数成员，而其他成员根据自称的发展状态获得不必要的特殊和差别待遇从而避开这些新规，那么世界贸易体系将是不可持续的。在先进的经济体作出全面的承诺以前，没有希望就解决这一挑战和促进WTO的谈判功能获得进展。
一、美国的立场
美国应该是WTO中发展中国家地位和待遇的始作俑者。早在2017年12月，美国贸易谈判代表罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）在WTO部长级会议上明确表示WTO框架下的发展问题应予澄清，美国不能容忍所有新规则仅适用于少数国家，而大部分国家却可以通过自我认定为发展中国家而加以逃避，尤其是世界上最富有的6个国家中有5个都自称为发展中国家；如果有这么多成员都相信他们可以通过规则例外来获得好处，那么所有成员都将受到困扰[1]。
2019年1月16日，美国向WTO总理事会提交文件《一个无差别的WTO：自我指定的发展中地位导致的体制边缘化》，认为发展中成员的自我指定（self-declared development status）导致WTO的停滞不前，其负面影响尤其表现在非农市场准入谈判、农业谈判以及贸易和发展委员会特别会议有关特殊和差别待遇条款的审议等方面。[2] 2019年2月15日，美国在向WTO总理事会提交的文件《总理事会决定草案：加强WTO谈判功能的程序》中主张下列国家不得作为WTO框架下的“发展中国家”：（１）OECD成员国和启动申请进入OECD程序的国家；（２）G20国家；（３）被世界银行定为“高收入”的国家；（４）占世界贸易份额0.5％或以上的国家。“美国标准”主张符合上述任一条件的成员，将不能继续在WTO中被认定为“发展中国家”。[3]
2019年7月26日，美国白宫发布《改革世界贸易组织发展中国家地位备忘录》。备忘录中明确表示对近三分之二的世贸组织成员将自己定义为发展中国家以获得特殊待遇并承担较少的WTO承诺表示不满，认为其中有些并非真正的发展中国家，这种现象同时损害了其他WTO发达经济体和真正需要特殊和差别待遇的经济体。[4]
2020年2月10日，USTR发布公告对反补贴法律中的最不发达国家和发展中国家进行重新指定，该公告自2020年2月10日起生效。对于最不发达国家，美国仍然遵循WTO《补贴与反补贴协定》附件7的规定，即包括两个方面，一是联合国指定为最不发达国家的WTO成员，二是人均年国民生产总值(GNP)未达到1000美元的国家。对于发展中国家的认定，USTR考虑了三个方面的因素，一是人均国民总收入（GNI），主要依据是世界银行的高收入国家的标准，人均国民总收入低于12375美元则有资格获得美国反补贴法下的特殊和差别待遇；二是世界贸易份额，USTR在反补贴法将凡是在世界贸易中的总份额等于或超过0.5%的国家视为发达国家，因此巴西、印度、印度尼西亚、马亚西亚、泰国和越南不再被视为美国反补贴法中的发展中国家，即使他们的人均国民总收入低于12375美元；三是其他因素，包括OECD成员国以及申请加入OECD的国家、欧盟成员国和G20国家，基于该标准，保加利亚、罗马尼亚、哥伦比亚、哥斯达黎加、阿根廷、巴西、印度、印尼和南非不再被视为美国反补贴法中的发展中国家，即使他们的人均国民总收入低于12375美元。[5]
二、欧盟的立场
2018年7月，欧盟贸易政策委员会在讨论《WTO现代化方案》时认为，当前发展中国家和发达国家之间的差距越来越细微，虽然同样被认定为发展中国家，但是不同发展中国家的经济发展水平存在着较大差异，并指出发展中国家成员中还包括了世界上最重要的贸易国，其经济发展水平在发展中国家成员中遥遥领先，甚至超越了很多发达国家，而这也是导致WTO谈判进展陷入僵局的主要原因。欧盟主张应积极让发展中成员“毕业”，不再享受特殊和差别待遇，无论是从整体上一并退出特殊和差别待遇条款还是按协议逐步退出。欧盟虽然承认需要对最不发达国家进行特别灵活的处理，同时也主张，对其他发展中成员而言，应改变过去集体豁免的方式，转向以需求为导向和以证据为基础的方法，以确保特殊和差别待遇尽可能具有针对性。如果成员在现有特殊和差别待遇条款之外，主张新的特殊和差别待遇，需要逐项具体分析。[6]
三、中国和其他发展中WTO成员的立场
2018年11月23日，我国商务部宣布了中国对WTO改革的三项原则和五项主张，要求WTO改革应保障发展中成员的发展利益，保证发展中成员的特殊与差别待遇。2019年5月13日，中国向WTO正式提交了《中国关于WTO改革的建议文件》[7]，提出了WTO改革四个方面的重点领域和相关建议，明确主张WTO应全力支持发展中成员融入多边贸易体制，保障发展中国家的发展利益与特殊差别待遇，纠正世界贸易组织规则中的“发展赤字”，解决发展中成员在融入经济全球化方面的困难，帮助实现联合国2030年可持续发展目标。
2019年2月15日，中国、印度、南非和委内瑞拉联合向WTO提交了《惠及发展中成员的特殊和差别待遇对于促进发展和确保包容的持续相关性》的分析文件，此后，又有老挝、玻利维亚、肯尼亚、古巴、中非和巴基斯坦等6个发展中成员联署了该份文件。该联合提案代表了发展中国家对于发展中国家待遇和特殊和差别待遇议题的基本立场，并要求继续维护发展中成员享受特殊与差别待遇的权利。[8]
但是，在美国的施压下，发展中国家成员内部对于发展中国家地位问题的看法已经出现了分裂。早在2019年3月，巴西为加入OECD愿声明放弃WTO中发展中国家成员资格，这给发展中大国在此问题上的合作带来较大冲击。新加坡在USTR发布备忘录后，2019年9月承诺在世界贸易组织正在进行和未来的协议谈判中不寻求该组织提供的特殊和差别待遇。2019年10月，韩国政府决定“放弃”在世界贸易组织（WTO）中的“发展中国家地位”，在今后的贸易谈判中，将不再坚持WTO规则中的“优惠”便利。据悉美国还专门派出代表团对其他发展中国家进行游说，比如印度尼西亚，以促使他们放弃发展中国家的地位，与美国保持统一的立场。随着美国的施压进一步加大，不排除有更多的发展中国家在这一问题上的立场会进一步松动，中国和印度等发展中大国的立场可能会被孤立。
四、 中国在WTO特殊和差别待遇条款下的实际利益分析
既然USTR在反补贴法下不承认中国是发展中国家，从一致性的角度来说，美国也不会在其他法律项下承认中国是发展中国家。因此，这一公告将对中国产生“间接”的影响，包括以下两个方面，一是在未来谈判的新国际经贸协定中，美国将不再承认中国的发展中国家地位和待遇，二是在现有WTO协定的其他规则中不将中国作为发展中国家并且不承认其享受特殊和差别待遇。
（一）未来谈判
就未来谈判的新国际经贸协定而言，包括在WTO框架下正在进行的谈判以及未来的WTO改革。美国近年反复强调WTO规则缺少界定发展中国家的标准，这导致那些相对发达的发展中国家，例如巴西、中国、印度、南非，在适用WTO规则时可以获得与撒哈拉沙漠以南非洲地区和南亚地区等落后国家同样的灵活性。在适用WTO既有义务和发展新规则时，对那些被归类为高收入或中高收入却仍然希望获得与中低收入国家同样灵活性的国家，应考虑重新进行平衡。[9]但是，在中国于2019年5月13日向WTO正式提交的《中国关于世界贸易组织改革的建议文件》中，中国政府也强调要尊重发展中成员享受特殊与差别待遇的权利。[10]以正在进行的WTO渔业补贴谈判为例，中国在提交的提案中重申了发展中和最不发达成员应当享受适当和有效的特殊与差别待遇。[11]因此在正在进行的谈判中以及未来的WTO改革中，美国不承认中国的发展中国家地位，必将造成中美之间的巨大分歧。
（二）现行《WTO协定》
在现行《WTO协定》中，中国实际享受的发展中国家的特殊和差别待遇其实很少。《WTO协定》的特殊和差别待遇分为两种。一种是主动型待遇，即只要自称为发展中国家就可以获得的特殊和差别待遇。比如GATT1994第36.2条规定，“需要作出积极努力，以保证欠发达缔约方在国际贸易的增长中获得与其经济发展需要相当的份额”。另一种是被动型待遇，即只有在给予国承认被给予国的发展中国家地位，才可以获得的特殊和差别待遇。USTR本次公告所涉及的反补贴法下的特殊和差别待遇就是典型的被动型待遇，与这一待遇相似的还有很多条款。比如，WTO《保障措施协定》第9.1条规定，对来自发展中国家成员的产品，只要有关产品的进口份额在进口成员中不超过3%,即不得对该产品实施保障措施。
另外，根据WTO秘书处的统计，《WTO协定》（不含《贸易便利化协定》）中涉及发展中国家特殊和差别待遇的条款共有145条，按条款内容可以分为六种类型：（1）旨在通过市场准入来提高发展中国家贸易机会的条款，如《服务贸易协定》第4条规定，“不同成员应按照本协定第三部分和第四部分的规定，通过谈判达成有关以下内容的具体承诺，以便利发展中国家更多地参与世界贸易”；（2）要求WTO成员确保发展中国家利益的条款，如《实施卫生与植物卫生措施协定》第10条第1款规定，“在制定和实施卫生与植物卫生措施时，各方应考虑发展中国家、特别是最不发达国家成员的特殊需要”；（3）管理贸易措施的规则和纪律方面给予发展中国家灵活性的条款，如《反补贴协定》第27条中规定，“发展中国家无须按照本协定第3条第1款第（a）项的规定禁止出口补贴”；（4）允许发展中国家享有更长过渡期的条款，如《与贸易有关的投资措施协定》第5条第3款规定，“如果某一发展中成员，包括最不发达国家成员可证明其在实施本协定规定方面存在特殊困难，货物贸易理事会可应请求延长其过渡期”；（5）技术援助类条款，如《海关估价协定》第3款规定，“发达国家成员应按双方同意的条件，向提出请求的发展中国家提供技术援助”；（6）专门适用于最不发达国家的规定，例如，《农业协定》第15条规定，“最不发达国家无须在国内支持、出口补贴和市场准入领域作出削减的承诺”。[12]
在这六个类型中，第（1）类15个条款和第（5）类18个条款中国不需要；第（6）类16个条款中国不适用；第（4）类关于过渡期的20个条款，WTO成立25年，中国入世19年，已过期；第（2）类基本属于被动型条款，共47个条款，美国不承认中国发展中国家地位后，中国也不可能获得这方面的待遇。因此中国只可能在第（3）类下获得特殊和差别待遇。[13]
根据WTO秘书处的统计，第（3）类下共有41个条款，其中：（1）《政府采购协定》有6条不适用中国，因为中国还未加入该协定；（2）《关于争端解决规则与程序的谅解》有1条，即3.12条，中国从来没有援引过；（3）《服务贸易协定》项下有4条，第3.4条给予设立咨询点方面的灵活性（中国可能不需要），第5.3条在经济一体化方面更多的灵活性（中国可能有需要），第19.2条在逐步自由化方面适当的灵活性以减少开放（中国可能有需要），关于电信服务附件第5（g）条对公共电信传输网络和服务的进入和使用设置必要的合理条件（中国可能有需要）；（4）《保障措施协定》第9.2条规定可以将保障措施协定的最长实施期限由8年延长到10年（截止目前中国没有援引过该条款）；（5）《补贴与反补贴协定》有10条，包括第27.2 (a) 条和附件七、第27.4、27.6、27.7条涉及发展程度更低、竞争力较差或世界贸易份额较少的成员，不适用于中国，第27.8、27.9、27.10、27.11、27.12和27.13条涉及严重侵害情况下的更高的调查标准、更高的采取措施的标准、以及私有化中给予的补贴，属于被动型待遇；（6）《海关估价协定》附件3的第3条和第4条涉及发展中成员可以对海关估价所选择方法的顺序提出保留，但是中国在入世时未提出此类保留请求；（7）《与贸易有关的投资措施协定》第4条规定成员可以偏离国民待遇或数量限制等方面的规定，只要该偏离符合GATT1994第18条和《关于为国际收支目的而采取贸易措施的宣言》的规定，中国在特殊情况下或许可以援引这一条；（8）《技术性贸易壁垒协定》第10.5条要求发达成员以WTO官方语言提供相关通知，中国不是发达成员，所以不适用；第12.4规定发展中成员可以不适用其发展或需要的国际标准，中国在相关情况下或许可以援引这一条；（9）《农业协定》有9条，包括第6.2、6.4条和第9.2(b)(iv)、第9.4、12.2、15.1条、附件2第3段和脚注5、第4段和脚注5和6、附件5第B节；中国以发展中国家身份加入WTO，这些条款总体上适用中国；但是中国入世过程中作出一些超出发展中国家水平的承诺，比如6.4条（b）规定微量的国内支持的比例是10%，在入世工作组报告第235段中的承诺是8.5%，因此该条不适用，另外中国入世议定书第12条规定中国不得对农产品维持或采取任何出口补贴，因此第9.2(b)(iv)和9.4条也不适用；（10）《关于国际收支条款的谅解》第8条涉及为国际收支目的而采取的限制性措施进行磋商时可以采取简易程序，中国没有或可能也不需要援引该条款；（11）GATT1994有4个条款，包括第36.8、18.7(a)、18.8和18.13条，其中第36.8条规定发达成员不期待欠发达成员在关税和其他壁垒谈判中作出承诺以获得互惠，这条可能是中国希望在未来谈判中加以利用的；另外三条根据第18.4(a)的规定只适用于经济只能维持低生活水平且经济处在发展初期阶段的成员，所以应该不适用于中国。
即使假定第（2）类下要求WTO成员确保发展中国家利益项下的47个条款都是中国需要的，其条款的表述方式，绝大部分都只是一些软约束条款。比如《反倾销协定》第15条规定，发达国家对发展中国家的特殊情况必须给予特别注意，但是如何特别注意并没有规定。再比如，《实施卫生与植物卫生措施协定》第10.1条规定，在制定和实施卫生与植物卫生措施时，各成员应当考虑发展中国家成员的特殊需要。但是，在“阿根廷诉美国动物产品案”中，阿根廷认为美国没有考虑其特殊需要因此违反了第10.1条，但是专家在解释“shall take account of”时回顾了在“美国-原产地标签案”中专家组的裁定，认为第10.1条的要求具有强制性质，但是“take account of”并不要求做出特定的结论。[14]专家组的这一解释实际上让第10.1条的规定形同虚设。
另外，《贸易便利化协定》的第二部分专门规定了发展中国家和最不发达国家成员可享受的特殊和差别待遇，主要体现在实施期和能力建设两个方面。根据《协定》，发展中国家成员可在第一部分条款中自行确定在《协定》生效后立即实施的条款（即A类措施）、经过一定过渡期实施的条款（即B类措施）和经过一定过渡期并通过能力建设获得实施能力后实施的条款（即C类措施），并向WTO通报。中国选择进行了A类和B类通报，并且截至目前已经全面落实了协定条款，因此也不再需要继续享受该协定项下的特殊和差别待遇。
简而言之，加上《贸易便利化协定》，现行《WTO协定》中的155个关于特殊和差别待遇条款中，中国真正需要或可能援引的条款只有12个，并且其中有6条是《农业协定》项下的。因此美国不承认中国的发展中国家地位，对中国在《WTO协定》下实际享受或可能需要的特殊和差别待遇影响可能并不是特别大，但是中美在发展中国家地位问题上的分歧可能导致中美在未来规则谈判和WTO改革方面陷入僵局。
作者简介：管健，中国人民大学法学院法律硕士，伯尔尼大学世界贸易学院国际法与经济学硕士，武汉大学法学院法学博士。管健律师于2005年加入北京市中伦律师事务所，历任律师、合伙人，于2016年加入北京高文律师事务所，任合伙人。管健律师被评选为中华人民共和国司法部“全国千名涉外律师人才”、全国律协涉外律师领军人才、国家海外知识产权纠纷应对指导中心首批专家。管健律师长年从事WTO和国际贸易法领域的案件代理和理论研究，包括中美经贸关系、WTO、贸易救济、贸易壁垒和贸易政策等。
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