| “一带一路”共建合作向精细化、常态化发展，参与主体多元化趋向日益明显，中小企业成为近年来推动合作深化的新兴力量。共建合作中，中小企业群体虽有较强参与意愿，但却较难将意愿转化为实际行动。“一带一路”合作项目多依赖政策推动，但政策执行中的相关问题使得政策红利难以有效外溢至中小企业群体。解决政策外溢不充分问题，需要对既有的政策扶持系统进行优化，政府应转变思路、调整职能，提高扶持政策系统的精度与广度，借助政策优势降低国内外市场间壁垒，提升中小企业群体参与度。
自“一带一路”倡议提出至今，我国与相关国家和地区在五通建设各个方面均取得了不俗进展。“一带一路”倡议已成为促进全球合作的新平台，为改善全球治理体系、推动全球共同发展做出了贡献。经过五年多的发展，“一带一路”合作日益向深向广拓展，呈现出参与主体多元化、合作领域复杂化的趋势，越来越多的地方性、中小型企业加入“一带一路”共建浪潮，拓展合作领域、丰富建设成效，切实推进“一带一路”向精细化、可持续化合作新阶段发展。中小企业参与意愿持续增长，但许多企业也因扎根难、盈利难、壮大难等挑战而迟迟没有实际动作。在当前的政策主导型走出去模式下，中小企业群体较难有效分享政策红利，这就为“一带一路”实施推进的政策支持系统提出了改进与优化的新要求。
一、“一带一路”建设新趋向：中小企业参与意愿增强
“一带一路”倡议具有较强的政策驱动特质，初期的合作项目主要集中在大型基础设施建设领域，这类项目投资大、周期长、门槛高，对企业的资质、规模、资金充裕度、既有项目经验等都有一定要求，因而早期参与建设的企业多以大型央（国）企为主。以海外项目招投标为例，一些大型项目用验资、准备金缴纳这一初始门槛就过滤了许多中小规模、资金紧张的企业。
除了项目进入门槛高这一客观限制外，中小企业主观上对“一带一路”市场持有一种近乎商业本能般的怀疑与抗拒态度，这与中小企业参与全球市场的方式密切相关。多数中小企业内嵌到以发达国家市场为主的全球生产体系中，参与全球产业链的方式以来料加工为主，其产品的生产与出口多围绕着发达国家上游企业的订单展开，出口业务集中在中低端机器设备、轻工业制成品领域，对美欧日韩的市场渠道形成了较强的依赖性，在向“一带一路”市场转移时面临着较大的转移成本。来料加工的全球市场参与方式便于企业快速成长，但也造成国内多数中小企业不愿投入研发的惰性，企业缺乏拓展海外市场渠道、参与市场规则构建的主动性。另外，企业盈利能力依赖市场的成熟度与规范度，多数企业进入新兴市场后易陷入无所适从的窘境。“一带一路”共建项目的进入门槛、中小企业的市场偏好惯性是限制中小企业参与“一带一路”项目建设的两个关键原因。
但近年来，“一带一路”倡议的实施推进、国际贸易投资环境的快速变化促使许多中小企业转变布局、积极寻求“一带一路”市场机遇。“一带一路”倡议实施五年多来，国内大型企业在重点国家、关键项目上的合作已有成效，通过基础设施建设带动了原材料、装备、劳务等上下游企业的走出去步伐，基建联通不仅拓展了与沿线国家在具体项目上的协作网络，还促进了与沿线多国在产业对接、贸易通道、走出去平台等方面的建设。“一带一路”倡议的深化实施带动了国内企业、人员、资源的出海浪潮，这为中小企业走出去提供了充足的信息、人员基础。
当然，中小企业对“一带一路”关注度的提升还与当前全球贸易投资环境恶化密切相关。自中美贸易摩擦以来，美国连续抬高了多项中国产品的进口关税，对相关产业造成了极大冲击。加征关税清单不仅打击了中国轻工业出口这一强项，还限制了机械机电、精密仪器、电子元器件等产品的海外市场竞争力，延缓了我国制造业转型升级的步伐。关税抬升造成的订单转移、产业转移效应更是冲击了来料加工这一出口导向型发展模式，对国内经济发展造成了极大的负面影响。仅以2018年美国两次加征关税清单（340亿美元、160亿美元）的执行成效来看，此两项清单目录下的货物对美出口在2019年第一季度相继下降了26%和37.6%。以江苏为例，2019年上半年全省进出口额双双下降，对美出口额下降12.2%。企业成本上涨、订单下降，中小企业主生存压力陡增，企业主削减成本、转移产能的愿望较为强烈。
在“一带一路”沿线市场不断成长、传统出口市场相继萎缩的大背景下，中小企业开始积极参与“一带一路”沿线市场。比如，2019年上半年，江苏对美国、日本等传统市场出口下降了6.2%，但对“一带一路”沿线地区的出口量增加了6.3%，省内部分中小企业对“一带一路”沿线市场的态度也从消极观望转向积极参与。针对江苏中小企业走出去偏好的访谈调研显示，过半数的受访企业表示对“一带一路”市场感兴趣，10%的受访企业表示已介入相关市场，4.5%的企业进入相关市场超过五年。中小型企业走出去的目的地意愿排序分别为：欧洲、东南亚、中亚、非洲、南亚和西亚。企业在选择走出去目的地时倾向于同时选择不同区域的市场以分散风险，常见的搭配性选择为：欧洲+非洲、欧洲+东南亚、东南亚+非洲。当然，不同行业企业对沿线市场的偏好也有所不同：纺织服装、电子信息类企业首选欧洲；机械制造类企业偏好去东南亚；化工类企业则首选投资中亚。但从总的调研结果来看，欧洲市场仍旧是众多中小企业的首选市场。
虽然过半数受访企业看好“一带一路”市场潜力和前景，但仅有10%的企业有具体行动，其他企业多在观望。部分受访企业表示：对个体企业而言，大环境趋于恶劣恰恰意味着市场对弱者的出清速度变快，出口导向型企业仍需以美日等市场为主，企业应积极寻找应对之策化解时局挑战。中小企业的参与意愿与参与数量不成正比，这主要是因为“一带一路”市场热度来源于传统市场的被动挤出效应。过半数的中小企业是由于时局所迫被动关注“一带一路”市场，介入沿线市场的企业也大多是用非核心业务、非主营业务在沿线市场试水。中小型企业参与“一带一路”意愿与行为之间的不对称与当前“一带一路”实施过程中的政策主导型模式有一定关联，这种模式在一定程度上加剧了中小企业的被动性与搭便车心态。
二、中小企业观望的原因：政策红利外溢的不均衡
在国际贸易投资环境日益恶化的大环境下，中小型企业体现出寻找新市场的强烈愿望，也更加重视“一带一路”的市场潜力与前景。然而，语言文化障碍、市场信息不对称、金融支持匮乏、人才储备不足等问题造成的高昂走出去成本使得多数有意愿在“一带一路”沿线拓展业务的中小企业对沿线市场持观望态度。为促进中小企业走出去步伐，政府出台了一系列鼓励政策，但值得注意的是，“一带一路”相关鼓励政策并未有效降低中小企业的观望心态，反而造成了中小企业群体的分化，在一定程度上降低了部分中小企业的参与积极性。
我国企业在布局“一带一路”市场时动机不同、手法各异，但近年来密集出海的企业大多受益于“一带一路”倡议的政策红利效应。中央及地方各级政府出台多项政策所释放的政策红利同时在国内国际两个场域产生作用，为企业走出去保驾护航。
在政策的国内端，政策红利主要体现为政府政策的直接支持。除了中央及各部委出台指导性文件外，各省市也制定相关政策细则鼓励企业走出去。政策的功能性指向是鼓励企业开拓多元化出口市场，摊薄单一市场的波动风险。以地方政府扶持政策来看，常见的做法主要集中在三方面：一是解决企业生产经营难题。通过政策引导支持企业搭建国内外生产营销网络，协助销售网络不足的企业搭建跨境电商渠道。二是降低企业走出去的信息门槛。组织专项培训，落实专项扶持，为企业提供投资政策、市场评估、风险预警等信息服务。三是协调解决企业走出去的争端问题。联合专业机构为企业提供涉外法律、金融、保险和风险管理等专业服务。在政策的国际端，政策红利主要表现在为企业参与海外市场竞争保驾护航。政府会借助政策的托底效应，降低企业参与“一带一路”市场的风险与各项成本。比如，各地方政府对于参与境外展会的企业都有一定的专项补贴，在一定程度上缓解了企业财务压力。地方政府还通过扶持海外平台来推进企业“抱团出海”。由政府推动、中资企业承建或经营的海外工业园可申请政府补贴，某些省份还给予相应的政策配套以支持海外工业园建设。围绕着“一带一路”倡议搭建的政策系统本质上是一种支持性资源系统，其核心在于摊薄了企业走出去各环节的综合成本，为企业走出去扫清了不必要的障碍。
虽然已有政策构建了走出去的资源支持系统，但并非所有企业都能够平等分享到政策红利，政策红利外溢到企业时存在着一定的渠道接入成本，企业能否以最低的成本融入到政策构建的资源支持系统中决定了企业是否能够有效分享到政策红利。从实践来看，与政府结合越紧密的企业越容易享受政策红利，而市场化程度越高的企业反而难以及时分享红利。最直观的表现就是大型央（国）企能够有效利用政策促进企业走出去步伐，而大量中小型企业在分享政策红利时存在着较高的渠道成本。
三、政策外溢不均衡的形成：执行过程中的损耗
在推进“一带一路”建设时，各地方政府均制订了诸多规定以推动倡议实施落地，但不同性质、不同类型的企业在获取政策红利时存在着较大差别，这主要是政策红利的外溢存在着较高成本。中小企业一般依赖属地管辖的地方政府所释放的政策红利，但各地政府政策在执行过程中存在着的诸多问题限制了中小企业群体对政策红利的有效利用。地方扶持政策在执行中的不足主要体现在以下四方面：
一是信息披露不充分，中小企业难以及时了解相关政策。多数有走出去意愿的中小企业反映较多的问题是扶持政策披露不及时、不充分。政府的扶持信息分散在各个不同部门，政策发布时间不确定、发布时在官网上公开时间非常短，中小企业人力资源有限，很难分出精力与资源安排专人对政策进行及时跟踪与整理，这导致企业对政策的获取与了解十分依赖人际交往与人情关系，与政府部门具体负责人交往不够密切的企业缺乏足够的公开渠道及时了解政府扶持政策。但不少中小企业主在访谈中提及一个观点，即：宁愿不享受政策红利，也不愿与政府部门相关人员发展过多私人关系。因为与政府官员交往时，企业主需要付出极大的时间、精力来维护社交关系，越是有核心技术、越是市场化程度较高的中小企业主越是避免与政府官员有非公务之外的联系。这类企业在主动回避与政府工作人员交往的同时也放弃了对政策红利的依赖，这造成“一带一路”政策红利难以直接外溢至中小企业的尴尬局面。
二是扶持政策过于单一，难以满足中小企业的核心需求。既有扶持政策在形式和内容上比较单一，各地政策同质化严重，政策供给难以有效满足中小企业多样化、动态性的需求。以地方扶持政策为例，只要涉及“一带一路”政策支持，各地政策基本都围绕办会、出访、给钱这“三板斧”展开，或者是将重点放在搭建对外合作平台上。在推动出海项目建设时，大量地方性政策的扶持着力点集中在诸如政府主办中外商贸博览会、组织本地区商会或企业组团出访、给予出海参展企业费用报销等内容上。在完善对外合作平台建设时，地方政策也都集中在完善本地自贸区、保税区功能，促进中外合作共建产业园、海外仓等方面。与中小企业相关的政策扶持主要集中在“给钱”的补贴政策上，但这类补贴政策在执行过程中不仅有违背现行国际贸易投资规则之嫌，还经常面临扶持政策执行无效化的结果。比如，某市给予中小企业在走出去过程中提供一定的税收优惠和贷款优惠，但多数税收优惠需要先上缴后返还，企业要拿到返还款不仅要层层审批、还需要满足诸多前置限制条件。政府补贴在总量上杯水车薪、申请手续十分繁琐，资金优惠额度无法从根本上解决企业经营面临的长期性资金短缺问题，更重要的是要拿政府补贴就需要企业上交详细经营材料，这增加了商业机密外泄风险，也增强了具体部门负责人对中小企业的控制。但实际上，中小企业出海最关心的是融资、税务、法律纠纷解决这类具体问题如何解决，但现有的扶持政策难以对此类问题形成系统性解决方案。
三是扶持模式僵化，扶持执行中马太效应过于明显。为鼓励中小企业走出去，各地均出台了多项优惠政策，但政策执行中存在诸多潜在门槛限制与前置条件。政府相关人员在给予政策扶持时缺乏对行业的深入了解，大多依赖主观判断。二者叠加导致的结果是大量政策红利流向龙头企业，出现了头部企业“补上加补”、“政策红利通吃”现象，而一些有发展潜力和前景的中小企业难以得到实质性帮助。有企业主指出，他的企业当时响应号召去了一家海外工业园，看中的就是园区的税收优惠。但实际上，该园区的优惠政策只是在入园前几年提供给企业，但这几年企业往往不赚钱，交不了多少税，税收优惠没太大意义。还有企业主认为，中小企业是否能够享受到政策红利十分依赖企业主与政府官员的私人关系，政府公关做得好的企业在分享政策红利时具有天然的竞争优势，并能够借助这种优势来提升企业自身竞争力，限制同类型企业的发展前景，最终使得政策扶持变相扭曲了市场竞争。
四是政策碎片化明显，部门摩擦限制政策红利向中小企业自然外溢。走出去政策是一个系统工程，但国内外、各层级政府机构间均存在着错综复杂的条口沟通摩擦，这限制了政策红利的自然外溢。以国内政策扶持为例，国内各省市的扶持政策在执行时都面临着条口限制带来的制约，部门上下级、不同部门间存在着的权属分割限制了走出去政策的执行成效。以地方给走出去企业提供的专项税收优惠为例，地方的贷款、税收优惠政策需要与税务、银行系统的政策相协调，但由于税务、银行系统的垂直管理体制，地方政策在执行中若无法争取税务、银行系统更高一级的协调支持，便会引发政策的无效空转。除了国内部门间沟通摩擦外，国内外政策系统间的不兼容也对中小企业走出去造成了困扰。一些中小企业敏锐地发现了“一带一路”沿线国家的市场需求，但由于跨市场间相关政策限制迟迟难以开展业务。比如，某市保健品行业的一家中小企业主指出减肥茶在非洲国家有着十分广阔的市场前景，但要打开市场需要先一步满足各国的进出口资质要求，一般中小企业很难承担申请资质过程中所耗费的综合成本，这个细分市场的合作也就不了了之。再比如，某些沿线国家的特色农产品在国内非常受欢迎，但由于中外检验检疫标准不对接，有意愿开展业务的中小企业都被拦在了市场之外、无法顺利开展业务。
政策执行中的不足限制了中小企业分享政策红利的便利性，但究其根本，主要是涉及到中小企业扶持政策时，政策系统与市场系统存在着一定程度的错位。在“一带一路”建设初期，多数项目集中在基础设施建设领域，在这些领域中政策系统与市场系统互为助力，参与基础设施建设的大型央（国）企能够以较小的外溢成本得到政策支持。随着合作共建领域的快速扩张，越来越多的中小企业有了更多参与空间与机会。但中小企业竞争烈度更高、市场化程度更深，对政策系统的依赖也相对较弱。在贸易畅通这种中小企业参与较多的合作领域中，政策系统与市场系统相对分离，这种错位是政策红利产生外溢的核心原因。在“一带一路”走出去过程中表现较好的中小企业多是借助私人关系或者资源渠道主动解决了政策红利外溢成本问题，但私人关系的特殊性也限制了其他缺乏资源的中小企业走出去的步伐。从政策优化的角度来看，便需要在政策制定端解决政策系统与市场系统错位的问题，以更符合市场规律的做法来提供政策扶持。
四、针对既有政策的优化调整：提高政策扶执行成效
随着“一带一路”的持续推进，相关共建项目对合作的精细化、纵深化、长期化有了更为强烈的需求，中小企业独特的灵活性与适应能力能够对现有以大型企业、重大项目为主框架的合作模式进行有益补充，有助于提升“一带一路”的合作精度与效度。但中小企业在参与“一带一路”时呈现走出去意愿强、实际投入弱的局面，虽然各省市地方均出台不同类型的扶持政策，但政策系统与市场系统存在着的脱节现象限制了政策红利向中小企业群体的有效外溢。在“一带一路”主要依赖政策推动的大背景下，就需要主动对既有政策进行适度调整，优化政策执行成效、增强政策系统与市场系统的融合度以促进政策红利向中小企业外溢。
一是增强对“一带一路”市场的理解，转变政策支持思路。各省市中小企业均有强烈的走出去意愿，但地方政府在鼓励中小企业参与“一带一路”合作时，多数政策实践所秉承的思路是以“给钱”为主，是将本地既往的产业扶持政策嫁接到“一带一路”合作领域。对中小企业而言，出海时最急需的外部支持不是资金方面的直接补贴，而是借助政府的权威性与对外沟通优势打破中外市场间的规则壁垒及信息壁垒，进而达到快速在海外市场站稳脚跟的目的。企业资金的欠缺可以从市场中通过多种渠道获取，但跨国市场间的政策壁垒、信息壁垒却十分依赖政府间的协调。这就需要地方政府在未来推进“一带一路”合作时将资源和精力从“给钱”转向降低跨国市场间的政策壁垒上。地方政府制定政策时应增强对相关国家政策与市场规则的深入了解，准确把握沿线市场的复杂性、多样性及各区域市场的通行惯例，针对不同区域、不同行业制定有针对性的支持性政策，提高国内政策的海外辐射能力。
二是适度调整政府工作职能，推动“项目出海”向“平台出海”演进。在“一带一路”建设初期，主要的合作项目以大型基础设施为主，在这类项目合作中，政府与大型央（国）企之间沟通密切、相辅相成，通过“一企一策”、“一地一策”的融合性合作，权力与市场二者间并未有清晰的分化。这种以项目凝聚资源的出海模式面临着本地化不充分、持续性不足、经验难以移植等多方面挑战。随着中小企业参与意愿的逐步提升，针对大型企业、重点项目而开展的“一企一策”、“一地一策”的碎片化出海方式会对地方政府造成较大资源负担，中小企业对扎根海外、融入当地、依托本地市场成长的需求也对政府职能带来新的挑战。在促进中小企业出海时，更为合适的做法是推动集成式出海模式。政府不应将政策指向个体企业本身，而更应注重建设海外工业园、产业园这样的出海平台，通过对出海平台各项设施、制度的完善，在降低对外协调综合成本的同时通过发挥平台的集聚效应吸引中小企业主动出海。
三是提高政策执行的精细度，拓展政策红利外溢的深度。在参与“一带一路”合作时，中小企业面临的最大外部挑战是跨越两个市场间的壁垒，政府扶持政策的主要职能应是围绕着连接两个市场而展开。既有扶持政策暴露出的信息披露不充分等问题在一定程度上都可以通过提升执行的精细度进行优化。地方政府亟需完善的工作是将现有的工作重心前移，对各部门间、国内外市场间相互割裂的信息进行整合，最大限度消除中小企业对政府政策的理解盲区。一方面，可由政府牵头对现有的信息资源进行整合。既有的“一带一路”各项支持性政策公开度不足，企业难以及时掌握政府政策动态，也难以第一时间将走出去过程中采集的信息情报向政府共享。应对政府当前的信息披露机制进行优化，提升两个群体间的交流互动，使得中小企业能第一时间获得政府的政策支持信息，加快高价值信息、隐性知识在中小企业群体中的扩散速度。另一方面，政府可借自身组织优势提升现有信息平台的价值含量。目前的走出去信息服务主要以营利性商业公司的数据库服务为主，较少有平台集中提供高价值商业情报，商业化的信息供给方式造成较为严重的“数据孤岛”现象，多数商业化信息服务平台基础数据多、高价值情报少，数据汇集多、分析研判少。未来，应以政府为主体培育非商业化的信息平台，强化对海外高价值商业情报的搜集、汇总、整合与披露，增强信息平台的分析预判能力与针对性咨询服务能力。
四是促进国内外各层级政策兼容度，便利政策红利的外溢广度。除了增进中小企业了解政府支持性政策的便利程度之外，在激励中小企业群体积极参与“一带一路”合作时，政府还应增进政策子系统间的兼容度，打通政策红利外溢过程中的各项阻碍，增加中小企业群体接入政策支持系统的入口。这就需要政府在两个方面有所作为。一方面是增强国内政策的协调配合度，主动降低不同政策系统之间的摩擦与矛盾，为中小企业走出去提供成系统的支持。中小企业走出去数量的激增会对国内的财税、贷款融资、外汇等不同系统带来各式各样的新挑战，通过增强政策子系统间的兼容度以降低国内支持政策在不同国家地区的政策损耗与执行偏差。二是促进不同经济区规则的标准化进程。当前我国与“一带一路”沿线国家在政策协调时主要依赖双边协定，但过多的双边协定造成了沿线规则系统的碎片化现状，限制了中小型企业的跨国发展进程。需要适时启动多边协定谈判程序增强既有规则系统的执行标准化与统一性进程，及早建立由我国主导的跨区域多边政策整合系统，推进沿线各国相关政策的兼容度。
国际贸易投资环境的变化、传统对外市场增长乏力使得越来越多中小企业开始重新思考“一带一路”发展前景及未来潜力，中小企业的灵活与活力能有效形成市场粘着效应，对当前大型企业、大型项目为主的共建合作模式形成有益补充。但实践中，中小企业对相关市场的高关注度与低参与度形成明显对比，体现出这类市场主体在参与“一带一路”合作项目时的审慎与被动。整体来看，“一带一路”共建合作的政策主导性较为明显，中小企业可以借助既有的政策东风快速布局沿线市场、迅速站稳市场，国内各层级政府也出台多种类型的扶持政策鼓励中小企业走出去，但政策思路、方法布局及具体执行过程中存在着的种种问题限制了中小企业群体分享政策红利的有效度。在“一带一路”合作日益追求精细化、常态化的当下，需要对既有的政策系统进行适度优化，增强政策系统与市场系统的兼容度，政府主体应改变思路、调整职能，借助政府特有的权威性与协调能力打通国内外各层级的政策、信息壁垒，构建一体化的走出去政策系统，从根本上降低中小企业走出去的综合成本，将中小企业对沿线市场的高关注度切切实实转化为高参与度。
作者苏瑞娜，南京大学法学博士、南京市行政学院副教授。
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