4.优化产业环境。优化产业环境是我国产业政策持续关注的目标。事实上，我国产业政策实施之初就重视产业环境的优化，当时主要体现在完善基础设施以及加强能源、原材料保障等。后来，随着我国推动社会主义市场经济体制改革，在产业政策制定中开始注重发挥市场机制在资源配置中的作用，如在2004年发布的《国务院关于投资体制改革的决定》中，提出“转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位”。

    （二）我国产业政策的运行机制

    产业政策是一种鼓励和支持特定产业发展的干预性政策，具有政府主导性。与日本、韩国等国家“主管机构/产业”连带的“两层级”模式不同，我国产业政策的运行机制具有“多层级”特征，中央与地方之间形成了特殊分工方式，共同对产业政策的实施发挥作用。

    1.中央部门负责产业政策的制定。在产业政策制定过程中，中央作为顶层设计者，协调财政、金融、税收、外贸、外汇、技术、人才政策的制定和实施，形成产业政策体系。然而，这些政策制定的权力往往分布在不同部门，且有可能存在一定程度的交叉。例如，国家发改委设置了产业发展司，工信部设置了产业政策司，二者在职能上存在一定的重叠。同时，部门之间也可能会存在利益冲突。例如，工信部为鼓励新能源汽车产业发展，将倾向于出台免征车辆购置税、对消费者购买新能源汽车进行补贴等，但这些政策有可能会因为增大财政负担而遭到财政部的反对，以及因为造成城市拥堵而遭到相关部门的抵制。因此，在很多情况下，产业政策的制定需要更高层领导或部门的协调推动，否则会令出多门、各自为政。另外，中央部门一般不直接面对企业和产业，而是制定政策后由地方政府负责落实，也正因如此，中央部门难以满足Evans所提出的“镶嵌自主性”（embedded autonomy)要求，其制定的产业政策有时会出现脱离实际、难以落实的问题。

    2.地方政府对产业政策进行“创造性落实”。我国的行政体制在一定程度上表现为“政治集权、经济放权”：一方面，中央对各地干部任免等政治权力高度集中，并根据干部政绩决定其是否升迁；另一方面，中央在如何发展当地经济方面又给予地方政府大量自由空间。在这种情况下，地方政府官员为取得政绩，纷纷集中资源支持本地产业的发展。对中央部门制定的产业政策，往往采取“创造性落实”的行为方式，将政策视为一种“机遇”，积极谋划、主动作为，通过低价土地、税收返还、生产要素保障等方式吸引投资，争取优势资源支持当地产业发展。同时，地方政府也会存在一定程度的地方保护主义，当产业政策不利于当地产业或企业时，往往会在政策允许范围内寻找对当地产业或企业更有利的政策执行方式。

    （三）我国产业政策的主要问题

    改革开放以来，我国经济发展取得举世瞩目的成就，成为世界制造业门类最齐全的国家，多个产业的国际竞争力在全球处于第一梯队。在这个过程中，产业政策发挥了重要作用。然而，随着我国经济体制改革的深化和发展阶段的转变，我国产业政策中存在的一些深层次问题也日益凸显。

    1.多目标冲突。我国产业政策是在社会主义市场经济体制改革过程中，从计划经济指令性计划过渡而来的一种政策，因此在实施过程中被赋予多重角色，政策目标也具有多样性（见表2）。这些不同的政策目标之间可能存在不同程度的相互冲突问题。例如，调整产业结构往往需要以行政命令的手段对落后产能进行淘汰、以收紧贷款和投资审批的方式限制新进入的资本，而优化产业环境则要求减少行政对产业发展的干预，两个目标之间存在冲突。再如，拉动经济增长往往需要刺激当期消费、对低效率企业进行补贴，而这将造成产业结构的低端化，不利于产业升级，从而与产业结构调整和培育特定产业的目标相冲突。多目标冲突造成了产业政策在实施过程中顾此失彼、举棋不定，难以产生持续稳定的政策效果。

    2.多主体博弈。我国产业政策实施的效果往往取决于中央部门和各层级地方政府多重博弈的结果，有些情况下可能会与政策设计初衷截然相反。中央部门在产业政策设计中，更关心我国的宏观经济和产业整体竞争力，或者是自身的部门利益，而地方政府在产业政策执行过程中，往往会更注重本地区利益和自身的当期政绩。同时，不同地区发展基础和条件差异很大。结果是，有的产业政策在执行过程中严重走形。例如，国家为鼓励各地区根据自身优势发展特色产业，出台了鼓励特色小镇建设的相关政策，然而政策出台以后，各地出现了“戴帽”造假（将一些产业园区、旅游景区甚至房地产等项目戴上了特色小镇的帽子）、发展质量不高、搞形象工程、盲目举债、债务风险增大等问题，对此，中央后来只能紧急纠偏、加强规范。3.影响市场秩序。我国产业政策随着社会主义市场经济体制改革的深化而不断发展完善，在政策手段上越来越强调发挥市场机制作用，然而就目前来看，仍存在对市场微观主体过度干预的问题。行政干预的结果往往适得其反，不利于产业发展。纵观改革开放以来许多行业高速发展的过程，就是不断突破政府有关部门预测、脱离其规划、摆脱其干预的过程。如果政府的干预大部分得以实现，这些行业的发展就会被延迟。例如，汽车产业是我国高度重视的产业，2009年为应对国际金融危机冲击，我国发布了《汽车产业调整和振兴规划》，其中两项重要措施是减征乘用车购置税和开展“汽车下乡”。这两项政策虽然对短期内帮助汽车企业渡过难关发挥了作用，但“治标不治本”，而且破坏了市场竞争秩序，不利于企业转型升级，对汽车产业长远发展造成不利影响。4.缺乏政策评估。我国产业政策具有选择性特征，不仅表现为对具体产业的选择和扶持，而且表现为对产业内特定企业、特定产品、特定技术的选择性扶持以及对产业组织形态的调控。然而在选择以后，对产业政策的实施效果往往缺乏有效评估。这样的结果，一是造成资源大量浪费，有的企业在获得国家大量补贴之后，变成了特殊利益群体，失去了创新的动力，每年耗费国家大量资源却始终难以成长为有国际竞争力的企业；二是带来信息失灵问题，导致国家在制定下一阶段的产业政策时，缺乏客观公正的评判标准，使政策措施的针对性和有效性大打折扣。事实上，近年来我国已经开始重视产业政策的评估问题，如在十大产业调整振兴规划实施以后，国家组织了多次对政策实施效果的评估，但政策评估的科学性和及时性有待进一步提高。

    四、新一轮科技革命和产业变革对我国产业政策的影响

    改革开放以来，我国产业政策之所以能够取得显著成就，在很大程度上是因为面临着一个相对稳定的产业体系和可预测的技术环境。在这种情况下，政府对特定产业的选择和培育能够有西方国家成熟经验作为借鉴。然而，新一轮科技革命和产业变革将带来技术路线和产业格局的重大调整，大大增强产业发展的不可预见性，从而对产业政策的目标、机制和效果产生重要影响。

    （一）对产业政策目标选择的影响

    长期以来，我国将调整产业结构、培育特定产业、优化产业环境、拉动经济增长作为产业政策的目标选择。然而，在新一轮科技革命和产业变革背景下，这些目标选择的可行性和有效性将面临挑战。

    1.调整产业结构的合理性和必要性受到质疑。我国调整产业结构的依据，主要是西方国家在发展过程中出现的产业结构变化的普遍性特征。新一轮科技革命和产业变革将带来产业结构的重大调整，但这种调整并不符合传统的产业结构演变趋势，而是在旧的产业中注入新经济的因素，从而出现不同类型产业融合发展。甚至，实践发展可能要求一些新经济部门从原有产业分类中分离出来，形成一些新的产业部门，也许会出现一个“第四（次）产业”。在这种情况下，传统的产业结构统计和分析框架面临挑战，调整产业结构的合理性和必要性受到质疑，将调整产业结构作为产业政策目标的理论依据和衡量标准已不复存在。

    2.培育特定产业面临更大困难。培育特定产业是典型的选择性产业政策，其政策依据在于认为政府能够前瞻性地判断产业发展方向，从而选择能够对其他产业发展产生带动作用的先导性产业进行扶持。新一轮科技革命和产业变革将导致政府在对产业选择和扶持上面临更大困难，甚至变成一种“不可能的任务”。

    一是对先导产业的选择面临困难。新一轮科技革命和产业变革将带来多个领域、多种产业的全面爆发，从而带来传统产业和新兴产业的全面融合发展。在这种情况下，很难判断出哪个是先导产业，或者说，根本就不存在所谓的先导产业。

    二是对技术路线的选择面临困难。新一轮科技革命和产业变革的重要特征在于并不存在严格意义上的通用技术，而是不同技术路线并行发展，最终在竞争中获胜的技术“赢者通吃”，成为新的主导性技术。在这种情况下，对技术发展路径进行预判，无疑会变得非常困难。

    三是对目标企业的选择面临困难。对在位企业的扶持往往是选择性产业政策的重要特征，然而，在新一轮科技革命和产业变革背景下，行业内领先的在位大企业可能会被新兴企业或其他行业的企业在一夜之间打败，政府的扶持无法维持企业的竞争地位。

    3.拉动经济增长的效果大大衰减。在国际金融危机下，我国将产业政策作为拉动经济增长的重要手段，出台了十大产业调整振兴规划等短期刺激政策。在新一轮科技革命和产业变革背景下，经济增长将在更大程度上体现为技术进步和商业模式创新的结果，表现为一种内涵式增长，如果对产业进行短期刺激性干预，可能非但无法拉动经济增长，反而会因为保护本应退出市场的落后企业，带来企业效率低下进而阻碍全要素生产率的提高，甚至制约经济增长。

    4.优化产业环境变得更加迫切。新一轮科技革命和产业变革将带来产业竞争范式的转变，产业国际竞争力不仅体现在产业自身，而且体现在与产业相关的产业生态。而打造良好产业生态，关键在于维护公平、高效的市场竞争秩序，为产业发展提供良好的制度环境。为此，我国产业政策应当从干预市场、替代市场的选择型产业政策，转为实施以增进市场机能、扩展市场作用范围与补充市场不足为特征的功能型产业政策，优化产业环境应当成为产业政策的头号目标。事实上，日本在实施产业政策的历程中，同样也经历了这样的调整。二战以后，日本为实现经济的赶超式增长，提出了著名的“雁行理论”，大规模实施产业增长，引进和吸收发达国家先进的技术，使自身产业迅速发展壮大，推进产业结构的高级化。然而，随着产业政策造成了越来越严重的结构性问题，尤其是20世纪七八十年代以后，日本经济结束了高速增长阶段，进入了相对低速、稳定的阶段，日本的发展战略也由“贸易立国”转向“技术立国”。此时，日本的产业政策也发生了重大转变，政府大幅减少对产业发展的干预，将重心转向优化市场竞争机制、完善市场功能、发挥企业的市场主体地位。

    （二）对产业政策运行机制的影响

    产业政策运行机制是产业政策目标实现的基本保障。不同国家的产业政策运行机制不同，这主要是由政治体制、官僚机制、发展阶段、基本国情等因素决定的。正如前文所言，我国产业政策运行机制十分复杂，不仅层级多，而且参与主体多。中央部门和地方政府共同制定并实施产业政策，其中地方政府发挥着非常重要的作用，甚至是主导作用。这一运行机制增强了经济活力，带来了改革开放以来，尤其是1994年分税制改革以来我国经济的快速发展。然而，在新一轮科技革命和产业变革背景下，这种运行机制的缺点也将更加突出。

    1.政策协调性面临困难。面对新一轮科技革命和产业变革，我国出台了《中国制造2025》作为指导我国制造业发展的纲领性文件。相较于以往的产业政策，《中国制造2025》在行业进入、监管、金融、财政、税收、服务体系建设等各个方面，都作出了重要的调整和突破。在这种全局性、纲领性、长远性发展规划的实施过程中，地方政府从本地区出发制定和落实政策，局限性就会更加明显，需要中央部门发挥更大的统筹协调作用。

    2.干预市场的负面影响加剧。在新一轮科技革命和产业变革中，产业发展逻辑将发生重要转变，不再是依靠生产要素资源的扩张实现产业发展，而是依靠企业家精神实现创新带来产业发展。在这种情况下，对市场主体进行干预，带来的负面影响将远远高于过去。如何既发挥地方政府在发展中的积极性，同时又尽量避免其带来的负面影响，是当前我国产业政策实施过程中面临的一个重要现实。

    （三）对产业政策手段的影响

    我国产业政策手段是十分多样的，类别上要远远多于其他国家。这些政策手段之间既相互交叉，又彼此独立，共同服务于特定政策目标。然而，在新一轮科技革命和产业变革背景下，很多政策手段的适用性和有效性将发生变化。

    1.从选择型政策到功能型政策。以直接干预市场机制为主的选择型产业政策的适用性将大大降低，如指导目录、投资审批、行政命令、差别地价、财政补贴、税收减免等；相比之下，以完善市场机制为主的功能型产业政策将获得更大空间，如人才培养、劳动力支持、反垄断、专利保护、清理不合理收费、鼓励创新、减少行政干预、信息服务等。

    2.从生产补贴政策到需求引导政策。直接作用于企业的生产补贴政策在使用过程中将面临越来越大的局限性。一方面，西方国家经常以反补贴为借口打击我国出口商；另一方面，生产补贴的过度使用也可能会对国内经济造成结构性问题，带来大量资源浪费。相比之下，从需求层面对产业发展进行引导，在新一轮科技革命和产业变革背景下将可能发挥更大作用。迈克尔•波特在“钻石模型”中将需求因素作为决定一个国家产业竞争优势的关键性因素，我国应加强对需求引导政策的应用，培育新兴产业的国际竞争力。

    3.从单一类政策到组合类政策。新一轮科技革命和产业变革将致力于解决人类发展中面临的重大问题，促进和保障人与自然、人与社会和谐相处，从而带来经济社会的重大变革。在这种情况下，要将产业发展与经济社会发展结合考虑，从更高的层面、更全面的角度制定政策，这就要求更注重打政策“组合拳”，而非“单兵突进”。

    五、对我国产业政策转型的思考与建议

    产业政策是被世界上大部分国家所采用的一种政策，是国家用来解决产业发展过程中面临的外部性问题和弥补市场失灵的重要手段。虽然许多国家的产业政策失败，但是尚未见不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家和保持继续领先的发达国家。当前，全球正面临着新一轮科技革命和产业变革，这将是我国推动产业转型发展、提升产业国际竞争力的重大历史机遇。在这种情况下，我国非但不能忽视产业政策，反而要通过改革使其更好地发挥作用。考虑到我国经济发展阶段变化和新一轮科技革命和产业变革的特征，笔者认为我国产业政策转型可沿着以下四个基本方向进行。

   （一）在政策目标上应进一步聚焦优化产业环境

    我国产业政策目标应进行调整，进一步强化对优化产业环境的目标要求，逐步减少在拉动经济增长、调整产业结构、培育特定产业等方面的目标要求。具体来讲，优化产业环境可以主要通过完善市场制度、改善营商环境、维护公平竞争、提高信息透明度，支持产业技术的创新与扩散并为之建立系统有效的公共服务体系，帮助劳动者提升技能以适应产业发展的需求等方式来实现。相比之下，其他目标则逐步由其他政策或方式来替代，其中拉动经济增长主要由宏观政策完成，调整产业结构主要由市场机制完成，而培育特定产业主要通过提供良好的产业发展环境来实现。

    （二）在政策机制上应进一步加强中央和地方的协调配合

    新一轮科技革命和产业变革的广泛性和深刻性，要求中央和地方加强协调配合，分工合作、共同参与到产业政策的制定和实施环节。在产业政策制定环节，可以采取三方面举措。

    第一，建立由党中央、国务院直接领导的产业政策委员会，该委员会由中央部门、地方政府、行业协会、企业、学术界、公众等多方共同组成，负责全国层面产业政策的制定和调整。

    第二，全国层面产业政策分为三个部分：一是基础性政策，主要是优化市场环境、加强基础设施建设、加大相关领域教育培训投资、加大基础研究投入等；二是支持性政策，主要是从发展全局和建立现代化经济体系出发，提出鼓励产业发展的方向，大多是原则性政策，从而为地方制定实施细则提供足够空间；三是限制性政策，主要规定产业政策的负面行为清单，目的是对地方政策进行规范，减少对市场机制的破坏。

    第三，地方政府按照国家层面产业政策，根据当地发展战略和要素条件制定实施细则，主要是对支持性政策进行具体化，并报上一级政府批准后实施。在产业政策实施环节，可建立上下联动机制。中央部门主要负责基础性政策的落实，同时对支持性政策的落实进行指导、对限制性政策的落实进行监督。地方政府主要通过制定实施细则，负责对支持性政策的落实，同时避免突破限制性政策。

    （三）在政策手段上应进一步注重发挥市场机制作用

    在产业政策的制定和实施过程中，要注重发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。

    第一，强化功能型产业政策，减少选择型产业政策。在市场机制能够有效发挥作用的领域，要清除对微观经济不必要的直接干预，坚持竞争中性原则，避免按所有制性质、规模大小和地区等非市场化标准对企业差别对待，避免不经过市场竞争考验就人为地挑选出“赢家和输家”，从而导致企业间不公平竞争；在市场失灵环节，也要在尊重市场机制、不扭曲市场主体行为的基础上积极作为，补充市场机制的不足，而不是代替市场去主导资源配置。

    第二，强化需求侧政策，减少供给侧政策。减少对企业直接的补贴或干预，从需求层面进行引导，如对企业技术研发的支持，更多地从需求侧引导企业的研发方向和投入规模，而非直接对企业进行补贴。同时，要大力培育消费市场，发挥消费在引领产业升级中的作用。

    第三，强化组合类政策，减少单一类政策。《中国制造2025》是促进我国从制造业大国向制造业强国转变的专门性规划，也是产业政策组合的重要尝试。下一阶段，我国应重点提高制造业在关键环节和重点领域的创新能力，促进工业化和信息化深度融合，推动产业转型，优化产业布局，形成推动制造业转升级的的政策体系。

    （四）在政策实施上应进一步强调政策评估与调整

    新一轮科技革命和产业变革将引致科技创新成果的大量涌现和人类生产生活方式的巨大变化，从而使产业发展面临着剧烈变动的环境。这将大大增加产业政策制定和实施的难度。过去曾经发挥积极作用的产业政策，今天可能会面临“失灵”；短期能够发挥作用的产业政策，在实施一段时期后可能会面临效应递减。在这种情况下，需要对产业政策的实施效果进行动态评估，并根据评估结果对政策进行及时修正。原则上，产业政策的评估主体应当与产业政策的实施主体相分离，因此可考虑由党中央、国务院（或者产业政策委员会）委托，社会上独立的第三方机构负责对产业政策的实施效果进行评估，评估的结果及时向全社会公布。产业政策的评估应当以是否有利于形成良好产业生态、规范市场竞争秩序、促进产业持续健康发展为主要指标，第三方机构不仅提供评估结果，而且提供评估过程和依据。当产业政策评估结果较差、评分突破“阈值”的时候，就应对产业政策进行重新论证和适度调整。