2020年3月7日，美国贸易代表办公室（USTR）向国会提交《2019年中国WTO合规报告》（以下简称“报告”），这是USTR依据《美中关系法2000》第421节向国会提交的第18份关于中国WTO合规的报告。这份报告与其说是美国指责中国不符合WTO规则的报告，还不如说是美国为与中国进行第二轮谈判的要价清单，我们需要深入研究，予以应对。

    一、关于合规性报告的总体评估

    1.报告对中国的指控缺乏基本的法律逻辑

    从WTO争端解决机构裁决的案件来看，判断某成员采取的措施是否符合WTO，法律逻辑一般是这样的：首先列明相应的WTO涵盖协定的条文，然后通过《维也纳条约法公约》第31条和第32条进行解释条文的含义，再将被诉成员的具体措施与条文进行对比，最后得出某成员是否违反WTO协定的结论。美国前不久公布《美国对WTO上诉机构的报告》，它在指责上诉机构种种“违法”行径时，就是遵循这一法律逻辑，尽管其结论非常具有争议，但形式逻辑是自洽的。但在2019年中国WTO合规报告中，美国通篇没有遵循这一法律逻辑，而是自己预设一个本来在WTO涵盖协定中的不存在的四个基准：一是WTO成员的身份伴随着一种期待，即加入成员不仅要严格遵守WTO规则，还要支持和追求开放和市场导向的政策；二是中国未能符合这种期待；三是近年来，中国进一步偏离了开放和市场导向的政策，在经济和贸易领域实施更加全面政府主导和重商主义的措施；四是中国的扭曲市场的政策和做法，让中国从WTO获得巨大利益的同时损害了其他WTO成员的利益。以这不存在的四个基准，来衡量中国是否符合WTO。衡量标尺的错误，当然会得出错误的结论。比如，中国在许多服务贸易领域中的开放早就满足甚至超过了GATS的承诺，按照WTO协定，中国完全符合WTO涵盖协定，但美国说开放还不够。够还是不够，不是衡量是否符合WTO协定的标准。

    2.报告是全方位阻击中国的声明书

    如何应对中国的挑战？美国在报告中明确提出，美国将采取一切可能的手段，更加具有进攻性地全方位遏制中国，这些手段包括：（1）国内贸易救济；（2）双边谈判；（3）WTO诉讼；（4）与志同道合的贸易伙伴进行战略合作。在这四种手段中，估计美国的重点在于国内贸易救济与双边谈判。例如，最近美国商务部公布了其反补贴最新两项修改规则，一项是增加了将货币低估（currency devaluation）作为补贴的一种形式，开创了以贸易救济措施应对汇率措施的先河；另一项是修订了其有关发展中国家名单，提出了判断发展中国家的相关标准，这表明美国国内救济规则的强化。报告内容表明与中国开展第二阶段的贸易谈判将是美国优先选项。至于在WTO中对中国进行诉讼，估计是做做样子，因为一则美国弄跨了上诉机构，二则美国认为在WTO诉中国费时费力，且WTO规则不足以应对中国经贸政策。中国要特别关注的是，美国在“拉朋友圈”，将中国贴上“非市场经济国家”的标签，在WTO中主张诸边协定，趁机试图边缘化中国。

    3.报告是第二阶段中美经贸谈判的要价清单

    美国在报告中提出由于第一阶段协议未能涵盖所有美国的关注，美国将继续与中国进行第二阶段的谈判。第二阶段的谈判大致可以分为两大类议题：一类是结构性议题，包括国有企业、产业补贴、产能过剩、知识产权保护等；另一类是市场开放问题，比如服务贸易市场的开放（包括金融、基础电信、增值电信、互联网服务、法律服务等）、跨境数据流动、计算机设施本地化、药品和医疗器械等。美国在报告中详细说明了其要价的理由或者原因。

    二、对于中美第二阶段谈判的建议

    第一，市场开放尤其在服务贸易开放的问题上谈判空间比较大。

    比如金融业中网络支付的开放（实际上我们有一定的优势）；增值电信中云计算（包括IDC）对外资开放、云计算的跨境服务贸易的开放；卫星服务的开放；允许互联网商业信息的跨境流动；法律服务中允许外国公民参加律师资格考试等。这些服务领域在自贸试验区建设过程中，就有不少呼声提出要开放。

    第二，国有企业、补贴等问题是非常棘手的问题，但也不是没有谈判的余地。

    国有企业的义务中非歧视性待遇、基于商业考虑的义务，本来在中国入世工作组报告中就有相应的承诺或澄清；对于非商业性支持，是否可以对国有企业进行分类，通过列举的方式，将具有垄断地位且实施具有公共服务职能的国有企业不得实施非商业性支持？美国在报告中提出，除了管理经济外，党和政府还通过各种方式不断增加对企业经营和投资的影响。比如，国有企业的管理层是由党的组织部门认命和控制的；公司内部的党委可以影响公司治理和商业决策，特别是一些国企和私企通过修改章程以保证党参与董事会，企业作出重大决策前需经党委研究等。这个问题恐怕比较难谈判。但我们国有企业改革方向，应该从管人向管资本转变。补贴问题，对于有些产业，特别是卡脖子的产业，我们的立场不是要不要补的问题，而是如何补的问题，要集中在基础的科学研发等公共领域的补贴，而减少针对具体企业营运方面的补贴。

    第三，合理评估美国诉求与我国改革开放总体目标是否一致。

    美国在其报告中亦指出，美国对中国的诉求，既有利美国、有利于世界，同时也有利于中国可持续发展。当然，我们可以说美国是“黄鼠狼给鸡拜年”，但不可否认的是，从历史经验来看，是开放促进了中国的改革与发展。中国国家领导人2018年4月在博鳌会议上指出：“实践证明，过去40年中国经济发展是在开放条件下取得的，未来中国经济实现高质量发展也必须在更加开放条件下进行。这是中国基于发展需要作出的战略抉择，同时也是在以实际行动推动经济全球化造福世界各国人民。”美国对中国开放要求，不要仅仅因为美国人提出的、要求的，我们就笼统反对。

    第四，要坚持平等原则。

    美国口口声声要求中国市场开放，其实美国市场开放亦存在很多问题。比如其2018年颁布的《外国投资风险审查现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act），将涉及“关键基础设施、关键技术及敏感个人数据”的对美国企业的“任何投资”均纳入了“受辖交易”的范围，显然抬高了进入美国市场的投资门槛和不确定性。再如，其2018年颁布的《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act），增加了对美国的“新兴和基础技术(emerging and foundational technologies)”的出口控制，显然存在滥用国家安全的权利。对这些问题，我们在第二阶段的谈判中，力促美国予以对等解决。

    作者简介：贺小勇，法学博士，华东政法大学教授、博士生导师，自贸区法律研究院常务副院长。兼任中国国际经济法学会常务理事、中国WTO法学会常务理事、上海WTO法研究会副会长、上海自贸区法研究会副会长、上海海关法研究会副会长，上海“十三五”规划专家咨询委员会委员，上海自贸试验区管委会、浦东新区区委、区政府法和上海市商委律顾问，舟山市法学会自由贸易港区法治委员会顾问，杭州互联网法院专家咨询委员会专家，中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员、上海国际经济贸易仲裁委员会仲裁员、上海仲裁委员会仲裁员、厦门仲裁委员会仲裁员。曾获上海市高校优秀青年教师、上海市曙光学者等荣誉称号。