关键词：海外产业园区; 政府推动; 市场化; 可持续发展; “一带一路”; 对外投资

    内容提要：海外产业园区作为“一带一路”倡议的重要支点，能否健康持续发展令人关注。作为中国特色的国际合作形式，海外园区担负着促进中国企业对外投资、推广市场改革发展经验以及加强两国关系的重任，但同时园区又需要实践市场化的运营模式来长期有效地履行这些目标。笔者对13个境外经贸合作区进行了长期跟踪调研，发现分布于各国的园区因资源禀赋和政策环境不同，其运营表现和政治经济效益有很大差异。园区的开发模式和政策支持应该根据实际情况区别对待。研究表明，海外园区的可持续发展能够通过逐步的市场化经营实现，即使是由政府最初主导推动的园区也能通过不同的方式将政治影响转化为商业利益。本文选取的三个典型案例也从不同发展路径提供了佐证:埃及的园区致力于产城融合，通过综合规划促进工业投资与多功能社区的互动来拓宽收入渠道;埃塞的园区有效推动了所在国的工业政策改革，吸引了大量投资并从中获得商业利润;柬埔寨的园区营造周边地区的良好社会生态，既履行了政治社会责任，又培养了园区长期增长的动力。这些海外园区实现政治与经济联动发展的机制，也为“一带一路”倡议如何深入持续拓展提供了有益的参考。

    我国正从中等收入国家向高收入国家迈进。在这一进程中，我国企业拓展海外市场，开发海外资源，规避贸易摩擦，在海外投资经营的需求不断增加。同时，随着国内劳动力成本的提高，相当一部分劳动密集型产业急需转移至其他发展中国家，利用当地低廉的劳动力成本从事加工生产，延续我国企业在这些传统产业中的优势地位。在此大背景下，我国企业对外投资的数量迅速增长。截至２０１８年末，中国对外直接投资存量已达到１.９８万亿美元，与２００６年的存量７５０.３亿美元相比，１２年间增长了２６倍以上。

    海外投资的需要大大推动了境外产业园区的建设。产业园区按国际通行的分类属于经济特区的一种，即地理上界限明确、由专门机构管理、为入区企业提供一定优惠措施的区域，包括出口加工区、自由贸易区、高新技术区等不同形式。本文讨论的产业园区特指针对工业制造与加工类企业而设置的园区，也即通常所称的工业园。自从第一个现代意义上的经济特区于１９５８年在爱尔兰香农创建以来，全世界有上百个国家设立了经济特区，其中绝大部分是产业园区。然而，这些产业园区的表现却大相径庭。而在亚太地区，尤其是中国在发展过程中产业园区模式发挥了重要作用，园区的优惠政策、便利设施和专业服务吸引了大量外商投资，并帮助大批中外企业共同成长。因此，中国企业在向海外投资时，迫切希望在其他国家也能进驻类似的产业园区，为企业生产经营活动提供保障和支持。特别是在环境不成熟的发展中国家，建立产业园“抱团”后有利于语言文化交流、方便与政府联系，并在总体投资环境不佳时较快获得生产必需的设施条件和安全保证。

    从２０世纪９０年代起，部分中国企业就在越南、巴基斯坦、埃及等国家探索性地建立了一些小型产业园区，吸引中国企业在当地投资，为其经营生产提供支持和服务。在此基础上，２００６—２００７年，商务部通过两轮招标选定了１９家企业在境外建设经济贸易合作区。此后在中外政府和中国企业推动下，又陆续建设了不少海外园区，比较大型的有在白俄罗斯、马来西亚、老挝等国新建的合作园区。在２０１５年３月发布的«推动共建丝绸之路经济带和２１世纪海上丝绸之路的愿景与行动»中，中国政府明确提出要“以重点经贸产业园区为合作平台”，“鼓励合作建设境外经贸合作区、跨境经济合作区等各类产业园区”。此后，«国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见»(国发〔２０１５〕３０号)也要求，政府部门“积极参与境外产业集聚区、经贸合作区、工业园区、经济特区等合作园区建设”。在经济全球化大势的推动与政府政策的激励下，海外园区项目快速增长，截至２０１８年上半年，中国企业共在４６个国家建设初具规模的境外经贸合作区１１３家。

    历经约二十年的发展中资海外园区在数量上逐步增加，规模也不断扩大，成为中国对海外尤其是对发展中国家投资与经贸合作的重要平台。但在经营开发实践中，园区经济可持续发展的问题日益突出。海外产业园区主要分布在发展中国家，因为这些国家的总体投资环境不理想，所以园区的设立有助于投资者在短时间内建厂运营。但同时由于这些国家基础设施缺乏，园区前期建设需要大量投入，用以改造荒地，铺设道路和水电管线，实现“三通一平”或“五通一平”，投资数额巨大。而发展中国家相对而言收入不高，劳工技能差，配套产业不足，因此投资者会更为谨慎，投资项目的金额一般也不大。为了吸引投资者，海外园区在出让或出租土地时经常需要牺牲短期利润，给予入园投资厂家很大的价格优惠。此外，在经济不发达地区的园区收入渠道少，向园内企业收取的管理费和租金一般只能用于园区维护和日常运营，而基建的巨额投资难以收回。同时，在发展中国家经营园区面临着巨大的法律与政治风险。

    各种各样的困难导致大部分海外产业园区无法实现预期的经济效益，有的甚至陷入财务困境。为了推动海外园区的建设发展，我国政府采取了不同的手段鼓励支持园区开发企业。２００６年和２００７年入围的每个合作区在通过评估后可以得到商务部最高达２亿元人民币的资助。中非发展基金参股埃及苏伊士和尼日利亚莱基两个园区，为项目提供了资金上的有力支持。园区开发商所在的各省市地方政府也有不同程度的支持，比如天津市政府为泰达开发的埃及苏伊士合作区提供了餐饮、保险等补贴，山西省政府则在省内民营开发商天利集团财务困难时，安排大型国有企业太原钢铁和山西焦煤与其共同参与毛里求斯合作区的开发。而一些海外园区的开发企业也坦言，在海外建设园区从企业经济收益角度并不合算，企业投资园区主要是出于支持国家战略、增强中国与所在国纽带联系的考虑。

    然而，要真正建立可持续大规模的海外产业园区，我们需要探索构造一个符合市场规律、在经济上能实现循环造血的开发模式。本文接下来的部分将先结合现有文献分析海外产业园区的功能属性，然后重点讨论园区政治与经济功能的协调机制。基于田野考察所发现的实践案例，笔者指出海外园区根据所在国的具体条件可以选择多种不同的市场化路径，将政治优势与经济优势灵活转化，从而在政治和经济两个领域都取得成功。

    海外产业园区与中国国内的开发区以及通常由所在国政府开发的园区不同,它担负着更多的功能。研究者们一般从四个角度，对中国企业建设开发的海外产业园区进行分析。一是认为海外园区担负着为中国企业对外投资提供平台的作用,具有公共政策工具性质。布罗蒂加姆、唐晓阳与曾智华的研究都表明，中国政府对合作区的支持和导向降低了企业对外投资成本，促进了双边经贸合作进一步深入，也有助中国实施“走出去”、“一带一路”战略。海外合作园区也成为中国与所在国政治经济交往的重要纽带，加强了两国间的关系。冯兴艳、熊小奇与吴俊等学者则从我国对外投资战略的角度解读了海外园区的政策和规划。

    另一方面，海外园区所带来的产业投资集聚也对所在国当地发展有重要促进作用。林毅夫与王燕的研究指出，工业集群有利于集中资源，增强工业发展竞争力，有效帮助后发国家解决市场失灵问题，克服基础设施发展瓶颈，大大加快工业化步伐。克里斯艾登、安娜􀅰阿尔维斯和彼得􀅰丹内伯格等的文章都探讨了中国的海外园区对所在国的经济、政治、社会所产生的影响，他们认为，产业园区是中国发展模式的一个重要组成部分，在海外建设产业园区能够将中国的发展经验传递给其他发展中国家。不过，由于国情差异大，园区所能带来的实际发展效果也会呈现多样性。来自非洲国家的研究者如格里高利姆坦布—索尔特，对在非洲建设的中资园区进行了实际的效果评估，发现这些园区虽然进展不快，但确实给当地的经济发展带来了新的理念和机会。

    再者，由于海外园区的规模大、政策意义显著，所以园区项目又能对中国与所在国的外交关系产生重要影响。黄玉沛、刘英奎和敦志刚等学者在分析境外经贸合作区的作用时都指出，合作区项目“巩固和深化了中国与相关国家的友好关系”，有助于“推动构建新型国际关系”。当然，作为外交平台，如果项目进展不顺利，也可能给两国关系造成负面影响。例如，天利集团在毛里求斯的园区项目遇困耽搁，毛里求斯政府在２００９年胡锦涛主席到访时特意提及，敦促中国政府采取措施，幸亏山西省的大型国有企业及时援手，才避免了情况恶化。

    最后一个方面是园区的商业属性。海外园区的开发都是由企业来完成的，对开发商而言，园区的本质是一个商业项目。他们从工业地产开发角度出发，需要考虑投入与产出、风险管理、销售盈利。赵毅和唐历敏、杨先昊以及冯维江、姚枝仲和冯兆一等人都以具体的海外园区实践为案例，阐释了开发企业的经营逻辑，并从实际工作中总结了经验教训。主持埃及苏伊士经贸合作区开发的天津泰达将其在国内外园区运营的经验总结为三类商业模式，一是通过园区开发、建设、招商和运营管理获利;二是提供综合性的商贸和现代生活服务，打造产业城区，通过整合土地资源增值获利;三是构建新型组织结构推广品牌与知识管理，输出园区开发模式。当然，目前大部分的海外园区只落实了第一种模式，个别园区开发商如天津泰达在进行第二种和第三种商业模式的初步探索。

    中国在海外建设的产业园区同时兼具以上所述的战略平台、发展模式、外交纽带和商业项目四种功能，这就对海外园区的发展提出了独特的挑战。我国国内的经济特区和开发区基本都是遵照“政府搭台、企业唱戏”的模式，由政府和国有园区开发企业共同建设园区，招商引资。园区开发者主要关注的是对本地经济发展的带动作用，而不需要过多担心园区本身的盈亏。事实上，早期的国内开发区向入驻企业收取的租金或地价都非常低，园区本身长期依靠地方政府的投入和补贴。但海外产业园区无法照搬国内的开发模式，因为中方园区开发企业与所在国的政府分属不同主体，双方的利益考虑有较大的差异。海外园区需要在其公共政策属性(即战略、发展、外交等功能)与商业属性中间寻找平衡，而不能忽略其商业的可持续性。事实上，如果海外园区不能实现经济商业上的成功，而过度依赖来自中国政府的补贴和不断投入，也会严重影响园区发展的速度与规模，使园区无法很好履行其他几个方面的公共政策功能。

    然而，迄今在海外产业园区实践中，设立园区的最初动机往往都强调宏观战略因素，对海外园区的商业化与市场化属性重视不够。这就导致了上文提到的现象:海外园区的数量在短期内响应国家倡议增长迅速，但经济上能够持续发展的为数不多。在这一背景下，本文将对海外园区的政治利益与经济利益之间的关系进行针对性研究，旨在找出协调政治与经济功能平衡发展、适合海外园区特征的可持续开发模式。

    海外园区的四个目标，即中国企业的投资平台、所在国的经济发展、两国的政治外交联系以及园区的商业收益，可以发现这四个目标之间有内在的关联，有的本身和谐一致，有的则可能存在分歧和矛盾。如图-１所示，首先，当地经济发展的目标主要体现在创造就业、增加税收、促进工业化等方面，这一目标的实现需要吸引中国企业在当地投资，而中国企业投资时也希望当地市场繁荣，人力资源充沛且素质高，产业配套支持有力。所以，当地经济发展与园区吸引中国投资的目标有很大一部分是相契合的。两者之间可能的分歧在于，中国企业是否雇佣了足够的当地劳动力，是否带动了当地配套产业，或者当地政府是否合理征税。不过，这些分歧主要取决于入园企业和当地政府，与海外园区模式本身关联不大。其次，当地依靠产业园区取得经济发展，自然会对中国产生好感，有助于两国加强政治联系。同样，海外园区帮助中国企业“走出去”，顺应了“一带一路”等国家战略的号召。所以，政治外交目标与所在国发展和企业投资之间有很强的联动性。再次，园区商业收益的实现一是依靠入园企业所支付的购地租地费用和管理费，吸引更多中国企业在园区内投资与园区开发商的根本利益相符合，两者之间的协调问题仅在于土地租赁销售怎样恰当定价。商业收益的另一实现方法，如泰达模式，来自于打造新兴城区，通过土地增值和综合性服务来获取利润，这就意味着园区长远的收益来自于所在地区的全面发展和城镇化。所以园区与当地发展的目标也是密切相关的。

    但是，园区本身的收益和政治外交利益之间的重合度相对来说最低。一是有的所在国政府认为海外园区是中国政府战略的一部分，希望中国的园区开发商能够不计回报成本，多投资建设基础设施，多培养当地技术人员。例如，埃及政府坚持泰达设立一个单纯承担苏伊士合作区基础设施建设和运营的公司，以保证将来园区内基础设施的顺利移交，而不顾这样做会导致泰达无法使用基础设施作为担保，造成融资困难。另一种情况是中国政府为了维持两国关系，而委派企业去指定的国家建设园区，没有充分考察商业和市场的可行性。以前面提到的毛里求斯合作区为例，２００９年毛方向中国政府表达对园区项目开展迟缓的顾虑后，中方先安排了两家国有企业太原钢铁和山西焦煤参股合作区，而这两家企业由于主营业务与合作区项目相差甚远，未能有效推进园区开发。２０１４年山西省政府又将合作区划转给山西省投资集团运营。与此类似，在马来西亚、白俄罗斯和老挝的合作区都是由双边政府先发起，然后指派国有企业开发，园区开发变成了一个政治任务，而经济的可持续性只处于次要地位。

    然而，政治外交利益与商业盈利不是必然矛盾。政府的重视同时意味着政策支持和资源调配的便利，这无疑有助于园区的建设和招商。新加坡与中国合作开发的苏州工业园在克服了初期的困难后，成为两国政治合作的亮点，也因为苏州工业园的巨大发展使园区开发商的资产增长了数百倍。与此类似，中国在海外建设的园区不少也成为当地的标志性工程，受到两国政府的重视。如何将这些政治上的优势转换为园区开发商的商业收益不仅能解决园区开发企业的经济困难，更重要的是能保证海外园区开发可持续地健康发展。正如商务部一位官员介绍，合作区开发中政府仅起到促进作用，并不在前方直接操作，而是以推动支持企业为原则，由园区开发企业自己决定怎样具体投资。在这一基本原则指引下，虽然海外园区担负多重使命，但最终还是要通过企业行为来落实。因此，海外园区政治与经济利益的兼顾不仅是可能实现的，而且在以中资企业为开发主体的现有园区模式下，政治与经济的平衡恰恰是园区推广与成长的关键。

    对园区各方利益关系的一般概述只是说明了政治与经济平衡的可能性和重要性，具体实现平衡的路径与手段还需要在实践中摸索与分析。下文笔者将从十几年来中国海外产业园区的实践出发，总结现有园区在开发过程中如何协调政治与经济利益。通过点面结合的研究方法，在广泛全面的数据基础上深入挖掘典型案例，尤其是提炼实地考察和调研得到的经验教训，我们希望推动海外园区从政治主导转化为政治与经济并重，建立以市场为导向的可持续发展模式。

    为了研究海外产业园区的政治与经济影响，我们首先对现有的海外园区进行筛选。据商务部统计，虽然中国企业已在其他国家投资建设了１００多个境外经贸合作区，但大多数项目只是在最近３-４年才开始建设，而且园区之间的规模差别很大，有的园区仅租赁了几栋厂房转手分租，与进行综合性深耕开发的园区不能相提并论。我们的研究针对的是具有一定规模并且已经开发运营了一定时间的园区，同时所选的园区需要有一定的可比性，以此来恰当评判其在政治外交、社会发展、招商引资和市场经营方面的不同表现。

    根据这些条件和标准，我们选取了２００６年和２００７年商务部招标入围的１９家境外经贸合作区为研究对象。如表-１所示，在这１９家园区中，俄罗斯圣彼得堡项目因转为纯商业地产而不再被纳入产业园委内瑞拉、墨西哥、阿尔及利亚、韩国等项目则没有实施，越南的深圳—海防园区由于拆迁问题直至２０１６年底才开工建设。排除这些情况特殊的园区之后，剩下的１３个合作区具有相似的特征，从开工至今都已运营十年以上，按招标要求每个园区的规划至少在五平方公里以上，开发企业无论是国企还是民企都有较雄厚的经济实力，而且这些园区在入围商务部境外经贸合作区之后普遍得到了中外政府的高度重视，在政治外交领域颇有影响，也经常集体参加商务部与各地政府组织的投资促进会展，吸引企业投资于各个海外园区。截至２０１９年５月，商务部共确认考核了２０家境外经贸合作区，１３个合作区中的１１家通过了考核。但即使在这些类似的条件下，这些合作区依然显示出非常不同的政治与经济表现和效果。

    为展示分析这些合作区的政治经济效果，笔者收集了这13家合作区的运营状况和信息进行比较，其中除了投资额、园区面积和所在国发展水平等基本因素外，我们着重考察了园区本身的盈利状况、吸引入驻的企业数量、对当地发展的贡献(工人数与特区模式)，以及园区在双边关系中的地位(国家领导人政治关怀次数)。数据主要来源是园区开发企业发布的报告和公司网站、中国商务部与使领馆的信息披露、媒体报道以及笔者的实地考察与访谈。笔者在过去十年中亲自走访过除巴基斯坦、俄罗斯和毛里求斯园区外的９家园区，对这些合作区的建设过程、经营策略和所在国经济社会环境做了深入的了解。表-２展示了这13家合作区的相关数据，其中赞比亚中国经贸合作区有两个分区，在此分别列出其数据。

    从数据可以看到，政治外交影响与产业园区在东道国的地位有比较密切的关联。当中国的境外合作区同时成为所在国如埃及、埃塞俄比亚和赞比亚设置的第一个经济特区时，这些园区会得到很高的政治关注度(以领导人政治关怀次数衡量)。这些国家中埃及和赞比亚以前曾有工业园或出口加工区，但他们为了引进新的特区建设经验，在２１世纪初分别进行改革，建立了新的经济特区制度。埃及通过国际招标最后选定由天津泰达承担开发该国首个经济特区的任务。在赞比亚政府指定的首批四个多功能经济园区(MFEZ)中，中国有色金属集团开发的谦比希园区和卢萨卡分区占据了半壁江山。而埃塞政府原本没有经济特区的概念，起初认为东方工业园只是个工业地产项目丝毫政策优惠都不愿给。园区开发商与中国商务部为此不断向埃塞官员解释经济特区的理念及其对工业发展的重要作用。埃塞通过介绍和东方工业园的实践逐渐了解了经济特区模式，并决定设立国家工业园区项目。东方工业园作为引入特区模式的首个园区，得到了中埃两国政府的高度关注和好评。工业园的董事长卢其元形象地称自己为第一个“吃螃蟹的人”。

    其他两个受到高度政治关注的园区是泰国与柬埔寨的园区，它们的共同特点是吸引了大量的企业投资，并雇佣了大量工人，入驻企业数与员工数高居所有海外园区的前两位。虽然在这两国早有其他的工业园，而且规模与经营模式相当成熟，但中方的合作区后来居上，借着中国企业出国投资的浪潮和地理位置接近中国的优势迅速吸引到上百家厂商进驻，招商表现与园区的经济社会贡献都比较出色。因此经常受到双方国家领导人的关注与访问。这验证了如果在当地发展和投资平台这两个指标上合作区能有突出表现，自然可以形成政治上的积极影响，有助于增进中国与所在国的外交纽带。

    在其他园区中，毛里求斯的晋非合作区也备受当地政府关注。这主要是因为当地政府特批了政府土地给合作区，对与中方合作抱有很大期望。但合作区的前两任开发商一直没能有效推进建设，直到２０１４年新接手的山西省投资集团将园区定位从制造业转为旅游和金融服务业，园区开发才大有起色。毛里求斯高层的视察也都发生在园区招商取得成功之后的这几年。印尼园区与泰国罗勇园区一样采用了园中园形式，设在日本与印尼合资的绿壤国际工业中心内。因为位于日方园区内且起步较晚，所以政治社会影响比较小。巴基斯坦的合作区主要作为海尔集团旗下企业和相关供应商的生产基地，但由于安全原因停滞了很久。越南已有数百个工业园区，以民营企业为主体开发的龙江园区规模相对较小，没有产生显著的政治社会影响。俄罗斯的托木斯克木材工贸合作区是俄联邦五个森林工业园区之一，乌苏里斯克经贸合作区是俄罗斯滨海边疆区与黑龙江省的边境合作区，这两个园区在俄罗斯的战略地位都不突出。与此类似，尼日利亚的两个园区的合作方分别是拉各斯州和奥贡州政府，在尼日利亚现有的二十几个自贸区中没有政治特殊意义或政策上的特殊待遇。

    从园区的盈利情况看，收入状况比较好的园区一类是资源型的园区，如赞比亚谦比希园区的商业模式是资源加工与企业自营。中国有色集团原本就在谦比希开采一个铜矿，为了发展多种经营、对产品进行深加工而设立了合作区。入园企业大多为有色集团下属企业，覆盖了铜、钴等矿产资源采选、冶炼、加工各环节的产业链。也有几家民营企业和当地私人企业，提供机修、后勤之类的配套服务。依托矿产资源与集团企业，园区不需要为招商担忧，只要做好设施保障就可以实现收益。同样，中俄托木斯克合作区拥有巨大的森林资源量，已建有年产２０万立方米的锯材生产线，年产１０万立方米的旋切单板生产线，年产０.７万立方米的胶合板生产线和年产２０万立方米的密度板生产线，年产值将可达２０亿元人民币，只需按计划砍伐和生产就能保证园区盈利并收回投资。

    采用园中园模式的海外园区如泰中罗勇、印尼合作区等经济状况也较好。这样的模式初始投资小、见效快当然前提条件是当地要有已较成熟的大型园区。一位泰国华侨自１９８９年起就在罗勇地区开发了安美达工业园，总占地１００平方公里。２００５年中国开发商华立集团与安美达签约，从大工业园中划出一片１２平方公里的区域设立泰中罗勇工业园，专门针对中国企业招商。因为安美达工业园本身已有交通、电力、燃气、水厂、污水处理、通讯等设施，中方合作区只需在新开辟的土地上与大园区的设施对接就可以建厂生产，所以罗勇合作区自运营第一年起就吸引了不少企业入驻。园区开发商的利润来自付给大园区的土地费用与向入园企业收取的租金之间的差额，企业的踊跃入驻也保证了合作区开发商的利润。中国印尼合作区也同样依托绿壤国际工业中心而取得了不错的收益。

    相对而言，不依托自然资源、从零开始建设的海外园区的经营风险要大得多。在一片荒地上打造园区投资巨大，要做到“三通一平”、“五通一平”等条件动辄便需投入上亿美元。尤其是在欠发达地区如埃塞俄比亚、赞比亚、巴基斯坦、柬埔寨、尼日利亚等国(人均GDP低于２０００美元/年)，物资奇缺，价格高昂。工业园建设要从中国国内向这些国家运送各种物品，大至水泥搅拌机和发电机等工业设备，小至螺丝刀、铁钉乃至蚊帐、方便面等生活必需品，堪称“蚂蚁搬家”。尤其是这些地区的整体投资环境不佳，即使园区建成，招商也异常费力，需要漫长的等待。埃塞、柬埔寨的园区都在开工建设后用了７—８年时间才实现年度收支平衡，而收回成本则依然遥遥无期。作为特例，越南龙江园区虽然单靠土地收入尚不能盈利，但当地政府给予工业园开发企业优惠政策，园区通过电费等多种收入渠道才得以收回投资。此外，乌苏里斯克合作区依托较发达的俄罗斯市场，又毗邻中国，所以建设和招商顺利，经济效益不错。

    从以上分析可以发现，海外园区的政治与经济效益有以下几个特点。

    (１)不同园区的政治经济收益差异很大，政治影响与经济收益之间没有很强的相关性。有些园区如泰国罗勇、赞比亚谦比希等在政治和经济方面的表现都比较出色。有些园区如越南龙江、俄罗斯托木斯克等在园区经济收益方面较突出，而政治影响相对较弱。另一些园区如埃及苏伊士、柬埔寨西哈努克港的政治影响非常好，可园区开发企业只有微利。还有的园区如尼日利亚的两个合作区在政治和经济方面都仍有待突破。

    (２)海外园区的政治影响主要与园区在所在国发展战略中的地位相关。如果合作区是该国设置的第一个或第一批经济特区，往往能得到很高的政治关注度。不过，一些园区通过成功招商，成为中资企业在该国投资的重要平台后也产生了重要的政治影响。

    (３)园区的经济收益则更多与园区经营模式和所在国宏观市场情况相关。园中园或资源型园区收益较好。而所在国发展水平高，经济政治稳定，也有利于园区的招商和盈利。根据这些特点，笔者将在下文中继续分析投资条件和经营模式相对不利的海外园区如何通过努力改变环境，实现经营可持续发展。

    基于１３个境外经贸合作区十几年来不同的发展轨迹，笔者认为应该对海外园区的开发模式进行区分。一类是在投资环境良好、设施比较完善、园区模式比较成熟的地区设立的园区，以及能依托已有园区或自然资源进行开发的园区。这些园区完全有条件通过市场化运作来获得利润，维持自身的发展。而且这一类园区通过其优质的商业服务与合理的运营能够有效帮助中资企业向外投资，并产生积极的政治外交影响。另一类则是政策开拓型园区，主要指在低收入及中低收入国家(按世界银行标准，２０１８年人均GDP少于３９９５美元)没有成熟的园区商业模式的条件下，以促进当地发展和增强两国政治经济联系为主要目的，而不以利润为主要考量因素的海外园区开发模式。这类项目通过在所在国建设有政策突破意义的标志性园区，引领该国的产业发展与经济全球化，同时为中国企业探索未成熟的新兴市场提供了落脚点。例如埃塞的东方工业园和埃及的苏伊士合作区都担负了所在国经济特区试验田的重任。柬埔寨西港特区虽然不是该国的第一个经济特区，但由于中国与柬埔寨长久而深厚的友谊，这一项目得到了两国领导人的高度重视，柬埔寨首相洪森多次称特区项目是他接生的“亲儿子”。

    政策开拓型的海外园区有其存在的必要性，不能完全用市场型的园区来取代。因为市场环境优越、适宜商业园区开发的地区不多，或需要自然资源，或需要当地配套政策与合作伙伴，有很大局限性，往往竞争激烈，日本、新加坡和其他国家的园区开发商可能已捷足先登，抢占了最适宜的市场。中国企业对外投资有巨大和广泛的需求，而且起步较晚，所以必然要开拓新的市场。为了帮助中国企业对外开拓，海外园区就要设立在市场环境尚未完全成熟、挑战与风险较高的地区。此外，越来越多的发展中国家对学习中国特区经验感兴趣，出于协助他国共同发展的道义责任和政治外交考虑，我国也需要在商业前景尚不确定的情况下适当帮助他国建设有促进发展作用的园区。

    但是，政策型园区的可持续发展需要提高园区的经济效益和市场竞争力，一个长期依赖政府投入而不能得到市场广泛认可的园区难以持久，其发展作用也无法体现。因此，即使在初始阶段园区需要得到国家支持和优惠政策以克服大环境欠缺带来的高成本高风险问题，但园区后续的开发经营必须逐步转向以市场为中心，以经济效益为重要衡量标准。在笔者的长期跟踪调查中发现，政策开拓型园区完全有可能通过适当的战略而实现经济上的自主自足，同时在当地发展和政治外交方面发挥积极影响。以下将通过在埃及、埃塞俄比亚和柬埔寨三个园区的具体案例来说明不同的园区市场化路径。

     (一)埃及:产城结合

    埃及苏伊士合作区毗邻红海之滨的因苏哈那港，距苏伊士运河才数十公里，战略地位十分重要。１９９４年埃及总统穆巴拉克访华时，希望中国能帮助埃及建立一个开发区，并在规划中的苏伊士西北经济区中划出一片地块，交由中方开发。１９９８年中国国务院决定由天津泰达承担园区开发任务。园区入选商务部境外合作区后，中埃在２００９年共同为合作区授牌。２０１６年中国领导人访问埃及期间，又和塞西总统一起为园区扩展区揭牌。苏伊士合作区的历史体现了这一项目极其重要的政治外交意义。

    但园区位于一片沙漠之中，不仅水电道路设施成本昂贵，而且远离城区，周围没有居民，工人每天要从三十公里外的苏伊士城坐车上班，所以园区建设投资很大。入园企业由于园区位置偏僻也颇感不便，投资积极性不高。因此，泰达基于其国内园区开发的经验，很早就确定了产城结合、综合开发的策略。在落实“三通一平”等基本设施、吸引企业入驻生产的同时，建设了配套服务中心、四星级酒店、供中埃员工居住的五栋公寓，并开设了占地两万平方米的休闲乐园以吸引周围居民。这些看似与生产没有直接关系的设施，一方面可以缓解园区远离市区、交通不便的问题，另一方面打造了宜业宜居环境，使荒漠平添人气。泰达管理层指出，土地价值是园区的核心资源和主要盈利方式，但在新区发展工业地产必须大幅让利给投资企业以吸引其入驻。天津经济技术开发区在创立三十多年后，其地价依然明显低于周边地段的商业和住宅地产。因此，要提升合作区的土地价值，必须在建设工业区的同时打造多功能城区。“合作区的最终目标是城市化，要建成像天津滨海新区一样新的现代化都市。”工业投资区域是城市化的火车头，利润则来自被带动的民用和商用区域。这两方面相辅相成，没有火车头，整个社会转型的列车缺乏动力。而如果不能驱动综合性的城镇化，单纯的工业园区发展也会成为一个孤岛，作用有限且难以持续。

    这样的早期布局为园区今后的发展打下了良好基础。第一期园区投资大、成本高，收入渠道单一，只能通过向入园企业出售或出租土地厂房获得收入。加上土地升值和中国政府上亿元的补贴后，２００９—２０１５年间的净资产收益率仅为年均６.３７％，远低于当地工业投资的平均利润率。但随着园区设施的完善，园区的收入渠道可望不断增加，包括商业地产(如写字楼、商铺等)的出租出售，餐饮、教育、医疗、酒店等生活配套设施的使用收入，商贸、物流、展会及住宅地产的开发以及物业服务和商业服务的发展。产城结合的布局既为园内工厂提供了劳动力和生活配套，又依托工业培育了新兴社区，丰富了收入方式。随着园区６平方公里扩展区于２０１６年开工，产城互相促进、共同发展的机制得到了进一步升级的空间，园区开发逐步进入良性循环。

    (二)埃塞俄比亚:推动政策大环境改变

    与泰达不同，埃塞俄比亚东方工业园的主要开发商其元集团在国内从未有过园区开发经验，而只是一家生产钢管的民营企业。董事长卢其元在２００６年考察了埃塞市场后，认为当地政治稳定、人口众多、政府表现出很积极的摆脱贫困的意愿，市场发展潜力大，于是决定投资。恰逢商务部招标境外合作区，他参加申报并一举入围。如上文所述，埃塞此前没有工业园区，不理解园区对于经济发展和工业化的作用，既没有优惠政策，各方面的配套支持也迟迟不到位，如园区要为入驻企业提供土地分租证明却找不到相应的法律规定，要建一个变电站也耽搁了好几年。这些情况导致园区初期招商非常困难，投入巨大而收入很少。

    东方工业园采取的做法是不断向埃塞俄比亚政府介绍解释工业园对国家经济发展的意义。其元集团每年出资邀请埃塞官员到中国上海、苏州等地的开发区参观。据介绍，实地考察让这些官员们“大开眼界....看到了以为只有在欧美发达国家才能看到的景象”。而埃塞政府也通过东方工业园的实例，渐渐明白了园区在吸引外资、创造就业和工业化等方面的重要性。进而，埃塞政府在２０１３年邀请中国开发区协会的专家团为埃塞进行全国性的工业园规划，２０１４年颁布了工业园开发的新政策，设立专门的工业园开发机构，并在全国范围内设立了十几个工业园，给予相当的税收优惠以招商引资。而作为该国的第一个工业园，东方工业园不仅得到了埃塞政府的承认和好评，在经济上也获得了丰厚的报偿。

    埃塞政府出台工业园优惠政策后，许多中国和其他国家的企业前去埃塞投资建厂。中国对埃塞的直接投资流量从２０１３年的１.０２亿美元迅速增长到２０１５年的１.７５亿美元和２０１６年的２.８２亿美元。因为其他的工业园都处在规划和建设阶段，而东方工业园已经开始运营，所以新来的投资者都纷纷选择在东方工业园落户。正如一家受访的纺织企业介绍，如果企业在园区外自建厂房，至少需要两年时间才能开始生产，但在园区内只需三个月。即使园区的租金和管理费较贵，企业认为能借助园区抢占市场先机，减少新环境中的不确定因素，还是物有所值。至２０１６年，东方工业园一期的土地和厂房就已被预订一空，园区二期的扩展正在紧锣密鼓筹备之中。

    在这一案例中，东方工业园不断推动埃塞政策的转变并最终收到了效果，实现了政治与经济效益的双赢。虽然埃塞政府长期致力于工业化发展，但以往更倾向于采纳欧美的政策理念。东方工业园的实践和坚持使埃塞政府能够近距离观察中国的发展模式，并逐渐了解和接受具有中国特色的产业园区。事实上，当发展中国家的政府主动谋划政策变革，积极将产业园区与其国家发展紧密相联时，这样的思路与中国开发经济特区时所采用的“政府搭台、企业唱戏”的模式更接近。当地政府可以与中国的园区开发企业形成更合理的分工合作，让企业更专注于商业领域的运营管理，当地政府和社会则分享发展带来的综合收益，同时也能减少所在国和其他国外舆论对中国海外园区的政治目的的揣测与质疑。自埃塞工业园政策出台至今，已有多家中资企业承包了当地政府设立的工业园进行开发。与东方工业园初期筚路蓝缕、孤军奋战相比，这些园区的开发商获得了政策和机制保障，当地政府也担负了大部分的基础投资，园区开发企业得以轻装上阵，聚焦招商和运营，通过专业的管理手段获取市场利润。

    (三)柬埔寨:企业社会责任

    柬埔寨西港特区的经营策略则指向了更长期的可持续发展。２００６年，最初中标西港特区项目的开发企业是无锡市三家规模较小的企业，原本选了距离西哈努克市区较近的一小块地，但受限于资本能力，开发有困难。２００７年无锡市政府考虑到园区对中柬两国的政治意义，联系了实力雄厚的红豆集团接手。红豆集团总裁周海江接过任务后，从园区的长期发展考虑，综合交通条件，选择了距西哈努克市中心约二十公里的一片空地，这片地当时还是土丘与沼泽混杂、杂草与荆棘丛生，平整土地的成本很高。

    通过十年的开发，园区就入驻企业数量和雇佣人数而言已经成为柬埔寨最成功的经济特区，超过数家日资园区。位于首都的金边经济特区是日柬合资，紧邻人口稠密的住宅区和商业区，开发也比西港特区早几年，占据先发优势。金边特区总共只有３.５７平方公里，剩余的建厂空间已寥寥无几，而且日益严重的交通堵塞限制了其发展潜力。与之相比，西港特区建设初期困难多、投资大，但在１１.１３平方公里的总面积上，园区开发者可以设计更多的功能，实现更长久的发展。

    至２０１８年底，园区内除了建有综合服务中心大楼、大型污水处理厂和员工公寓等直接服务投资者的设施，更有邻里服务中心、社区卫生中心、餐饮小吃街等设施服务周边村庄。特别在教育培训领域，园区先是为在区内工作的柬埔寨员工免费培训中文，此后又引进了一个中国援助项目——中柬友谊理工学院落户园区，目前已有７００多名学生入学，同时还与无锡商院共同筹办西哈努克港工商学院，将为当地提供学历教育。江苏省政府捐建的江苏—西哈努克默德朗友好学校也建在园区附近的村庄，园区为其提供电教文体设备。短短几年时间，围绕着西港特区兴起了一个覆盖基础教育、职业教育和高等教育的现代化教育集聚点，这在教育水平普遍不高的柬埔寨尤为引人注目。园区开发者无意从社区服务、员工公寓或是医疗保健和教育培训机构中盈利，甚至不考虑收回成本，而是希望营造良好的社区生态，使园区与周边居民社区共同成长。有意思的是，近几年中国投机客在西哈努克市区建了许多赌场，藏污纳垢，在柬埔寨民众中造成了很不好的影响，而西港特区由于距市区较远，并没有被这些负面影响所牵连，而成为正面发展的典型。

    不过，红豆集团并没有因为履行政治任务和社会责任而忘了企业盈利的本分。作为上市公司，红豆集团的经营必须符合市场规律，接受股东的监督。用集团董事钱文华的原话来说，“不赚钱对不起股东。”在园区１１.１３平方公里的总面积中，专门留出１平方公里用作商业地产开发，园区已吸引了上百家企业，租金和管理费用收入也不错。园区建设的公益项目只是在保证企业正常运营的前提下，适当减少短期利润而增加对未来持续发展的投入。这样的战略布局来自红豆集团自身的发展经验，集团总部所在地无锡东港镇就被打造成为一个融制造业和旅游生态为一体的园区，被评为“国家特色小镇”。良好的园区生态环境不仅有助于吸引投资企业入园，更能大幅提升园区土地的价值。

    通过以上对海外产业园区开发建设历程和状况的分析，特别是对园区的政治功能与经济功能之间关系的考量，笔者认为下面几点结论值得海外园区建设有关方面参考。

    首先，位于不同国家的园区的运营模式差异很大。有的园区商业条件成熟，完全不需政府干预，而有的园区则亟需政府在起步阶段给予扶持。每个园区的政治与经济侧重点各异，不可一概而论，而应根据当地的资源禀赋、政策法规、发展水平等因素灵活制订策略。政府在支持海外园区建设发展时需要区分不同情况，充分认识不同类型园区的开发规律，不应搞“一刀切”式的评比或补贴，否则会造成不合理的现象。例如，商务部曾基于海外园区基础建设的投资额来发放资助。泰国的罗勇园区采用园中园模式，本来初期投资不多，但为了获取政府补贴，特意投资几亿元人民币盖了１０栋公寓楼，结果公寓楼的租赁情况不如人意，造成浪费与亏损。再如，商务部曾对补贴设置一些前提条件，如要求园区实际吸引投资额超过２０００万美元等。这对于商业条件成熟的园区来说轻而易举，但对于从零起步的政策开拓型园区来说则需要很长时间，而后者其实更需要政府资助来维持先期开发。

    其次，政府推动与市场化运营相结合是中国自身发展的经验，也是一条富有中国特色的海外园区发展道路。新加坡、日本、泰国等国在海外设立的产业园区基本上都是遵循商业模式，在市场较成熟的亚洲地区进行产业开发。中国海外园区开发则与此不同，一是中国对外投资起步晚、数量大、范围广，不能仅限于市场条件已成熟的国家，而要开发尚未成熟的地区，二是发展中国家迫切希望学习中国的开发区经验来帮助实现工业化和现代化。中国政府与企业基于建设“人类命运共同体”的责任感，需要在商业前景尚不明朗的情况下积极予以帮助，并通过共同努力改善市场状况。因此，中国的海外园区融合了更多的目标与功能。正如上文所述，投资平台、推动发展、政治外交和商业收益四个目标在大多数情况下是互相兼容、互相促进的。即使政治外交考虑与园区经济效益可能发生矛盾，但协调得当也能实现园区四个目标互动共进。关键是如何在实践中摸索完善园区开发模式，避免只重政治而忽略经济效益，导致园区无法持续健康发展。

    再次，政策型园区并非意味着对政府政策的依赖，海外园区的长期持续发展需要以市场为主导。政府在开发初期的推动应以营造良好的商业环境为目标，促进园区快速顺利地向市场化运营转变。通过上文的三个案例分析，可以发现一个有趣的现象:对园区政治外交功能的高度重视，可以显著推动政策型园区向市场化运营模式转变，因为政治重视有助于发挥产业园区的示范作用，有效改善所在国的投资环境。埃塞东方工业园的转机是一个典型的例子，园区吸引了当地领导人的注意，从而触发了重大的政策调整。埃及和柬埔寨园区能够顺利推进综合性的区域开发和社会生态环境建设，也离不开所在国高层对这两个园区的重视与支持。相反，在尼日利亚莱基自贸区，一位当地官员曾私下告诉笔者，尽管有拉各斯州政府的参与，莱基园区与尼联邦政府的联系并不密切，所以项目的清关过程与减税退税常受耽搁，招致园内厂商抱怨，园区发展受阻。此外，拉各斯州政府规划的新机场、新港口都迟迟未得到实施。原计划修建天然气支线管道来为园区提供能源，也因为天然气公司重组而搁浅，只能改用成本更高的压缩天然气。这一对比案例说明，园区建设牵涉方面众多，一定要有国家高层的积极支持和推进才能实质性地改善投资环境。因此，在市场条件不完备的情况下，政策型园区可以先提升园区的政治外交影响，通过政策试验打造标志性合作项目，然后利用增强的影响力和先发优势创造投资收益。

    最后海外园区的实践对“一带一路”的其他相关项目也可以起参考借鉴作用。园区发展的多样性表明，无论是先从市场商业考量出发，还是先从政府战略考虑出发，都可以实现政治外交影响与经济商业效益的互动协调。如泰国罗勇和赞比亚谦比希等园区，通过本身较好的商业模式将园区迅速做大做强，成为两国合作关系的亮点。而埃及苏伊士、埃塞东方、柬埔寨西港等园区以发展经济落后地区产业为己任，根据实际不断探索，也获得了市场成功。而难以实现协调的园区往往是急于追求两全，政治商业一把抓，却没有任何一端能快速取得突破，结果既无法迅速收回成本再投资，又难以产生足够积极的政治影响，陷于左右支绌、举步维艰的境地。“一带一路”倡议既有政治意义也有经济目标，在相似的基础建设与产能合作项目实施过程中可以参考海外园区的经验，先聚焦于其中一点，或是政治，或是经济，打开局面，然后再将优势扩展到其他方面。广大的“一带一路”参与国家发展水平参差不齐、当地情况复杂多变，要求我们在合作时选取有针对性的方案，迅速融入当地的发展机制中。同时，作为“一带一路”的共建原则，所有项目长期来看都要“坚持市场运作”，“遵循市场规律和国际通行规则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”。结合我国自身的发展经验，这一原则在实施过程中不应被理解为迷信市场，而是要根据实际情况，灵活但坚决地向市场化转变。海外园区的多样化和市场化既着眼于发展中国家的独特国情，又继承发扬了中国的发展原则，逐渐摸索出一条持续可行的建设路径，为我国企业走出国门、在世界各地区进行更深入广泛的项目开发提供了宝贵的实践经验，也在具体合作中将真正的中国发展经验带给了其他发展中国家。(注释略)

    作者简介：作者系清华大学国际关系学系副教授；博士研究生

    本文不代表北京国际经济贸易学会观点。