党的二十大报告提出：“实施自由贸易试验区提升战略”。2013年我国开始建设自由贸易试验区以来，自贸试验区工作取得了重要成果，成绩显著。与此同时，基于自贸试验区的建设经验，有些专家也在思考应该如何提升自贸试验区。例如民建四川省财政金融委员会主任、人民银行成都分行营业管理部高级经济师李恩付曾经在2022年6月发表文章，建议实施自由贸易试验区提升战略。

此前， 2020年10月，党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“自由贸易区提升战略”。“自由贸易区提升战略”包括“扩围、提质、增效”三个维度，旨在建设面向全球的高标准自贸区网络。

党的二十大报告第一次正式提出了“实施自由贸易试验区提升战略”。笔者在这里谈一谈对“实施自由贸易试验区提升战略”的看法。

    一、自贸试验区建设的成绩以及面临的问题

自贸试验区建设九年以来，在推动我国贸易投资自由化便利化方面起到了关键的作用。我国目前由《外商投资法》确立的准入前国民待遇加负面清单管理制度是我国自由贸易试验区先行试点的重要成果。涵盖绿地投资和并购投资的统一的外资安全审查机制、境外投资备案制、多证合一、市场主体歇业登记制度等制度创新成果也都是自贸试验区率先实施之后在全国推广的。自贸试验区的国际贸易单一窗口制度经验带动了全国的贸易便利化工作。自贸试验区在金融创新服务实体经济、“放管服”改革与政府职能转变、带动周边经济发展以及服务国家战略等方面都取得了突出的成绩。

九年以来，自贸试验区作为我国深化改革和扩大开放的重要实验平台，其重要成绩之一是形成了一套推动我国改革开放的体制机制。在自贸试验区工作机制下，中央部委和地方政府面对改革的重点难点问题，将顶层设计与一线操作密切结合，上下协同，一起啃硬骨头。与此同时，各个自贸试验区和自贸片区，地区之间不断互相学习，总结改革试点经验和创新案例，并向全国各地不断复制推广经验，促进全国形成了不断改革、不断开放的良好氛围。

与此同时，社会各界特别是市场主体对自贸试验区建设抱有很高的期望，市场主体的获得感还有待提高。市场主体反映的获得感问题应该从两方面来看待。一方面，许多企业并没有充分理解自贸试验区是制度创新改革的高地，不是税收政策的洼地，对优惠措施有更高的期望。另一方面，现有的制度创新的集成性确实还有很大的提升空间。改革措施的碎片化、各级自贸试验区建设协调机制不完善、干部队伍建设不能满足制度集成创新的需要，这些都阻碍了制度创新政策的落地，降低了其效果。

    二、当前自贸试验区建设工作面临新形势和新机遇

在新发展阶段，国内外形势已经发生了深刻的变化。两头在外的对外开放模式已经被以国内大循环为主体，基于超大规模国内市场和内需潜力、以国内大循环促进国际循环、构筑国际竞争合作新优势的新开放模式所取代。全面开放和制度型开放是新发展阶段对外开放的必然要求。自贸试验区工作面临新的形势，也面临新的机遇，一些现有问题在新形势下可能产生出一些新的解决办法。

当前，我国面临贸易保护主义和单边主义的威胁，存在被脱钩断链的风险。中国的超大规模国内市场和内需潜力是我们反脱钩的重要基础。在新发展阶段，自贸试验区工作更应该考虑如何基于国内大市场培育国际竞争新优势，形成链接国内国际双循环的重要节点。

“十四五”规划指出：我们要“实施自由贸易区提升战略，构建面向全球的高标准自由贸易区网络”。RCEP的生效和我国积极申请加入CPTPP和DEPA的努力，对我国的改革开放具有全局性的影响。与此同时，我国现在实施的自由贸易区协定也面临升级。世贸组织改革的部分议题也可能有所推进。在此背景下，我国需要实施更高标准的国际经贸新规则。自贸试验区既面临着先行先试的艰巨任务，也迎来了通过实施国际经贸新规则，推动自贸试验区建设进入新阶段的重大机遇。

RCEP与CPTPP都涉及到国际贸易与投资领域方方面面的政策。国际经贸新规则不仅涵盖边境开放措施，而且深入到边境后措施，对国内规制提出了更高的要求。RCEP生效后虽然在全国实施，但其中的一些鼓励性义务是非强制性的，有些内容值得在自贸试验区先行先试。在积极申请加入CPTPP和DEPA的同时，我们也应该将其中一些规则在自贸试验区开展试点，积累监管经验。RCEP与CPTPP规则具有系统性和全面性，可以说是为自贸试验区的制度集成创新提供了参考的模板，注入了新的内容。

    三、配合自由贸易区提升战略，实施自由贸易试验区提升战略

推动自贸试验区建设进入新阶段需要深刻理解把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局的要求。随着我国自由贸易区提升战略的实施和更高标准的国际经贸规则逐渐落地的可能，自贸试验区建设需要制定一个适应新形势的升级蓝图，促进自贸试验区的高质量发展，带动全国改革开放。与自由贸易区提升战略类似，自由贸易试验区提升战略也可以从扩围、提质、增效三个维度来考虑。

   （一）推动自贸试验区的扩围

目前，我国已经建立了21个自贸试验区。没有建立自贸试验区的省份也大多在创造条件，争取建立自贸试验区。对于条件成熟的省份，可以考虑批准建立新的自贸试验区。特别是通过内陆和沿边地区自贸试验区的建设，可以加大向西开放力度，推进全面开放格局的形成。

上海自由贸易试验区成立之初，最早的地域范围只有28.78平方公里，包括了几个海关特殊监管区，随后扩大到大约120平方公里，不仅仅包括海关特殊监管区，从而更加有利于服务贸易与投资开放措施的试点。目前，除了上海、浙江、海南以外，大部分省份的自由贸易试验区的面积仍在120平方公里左右。自贸片区与其所在的行政区、开发区的关系，各地处理情况不一。有的自贸片区管理机构或者协调机构主要忙于对制度创新经验的总结和推广，调查问题和解决问题的力量和职权有限，体制机制改革的动力不足。在今后面临高标准国际经贸规则先行先试的任务时，有的自贸试验区现有的地域设置不一定能够满足先行先试的要求。因此，根据不同自贸试验区的情况，各自贸试验区在制定升级方案时，可以考虑根据情况扩大地域范围。有的自贸片区可以考虑扩大到所在的行政区。有的自贸片区涵盖经济开发区或者高新技术产业开发区的部分区域，可以视情况将涉及的经济开发区或者高新技术产业开发区全域纳入。

   （二）推动自贸试验区实施更高标准的开放

RCEP协议有大量的非强制性鼓励类义务，这些义务大多涉及到透明度、国际合作、行政流程优化等内容。这些要求可以成为我国进一步做好“放管服”工作的对标标准。

    CPTPP和DEPA的有些规则标准高，实施难度大。自贸试验区和自由贸易港应该承担起先行先试的任务。

在货物贸易方面，海南自由贸易试验区同时在建设自由贸易港，贸易自由化领域可以承担更多的试点任务，但需要区分封关运作前和封关运作后两个不同阶段，在二线关尚未建成的情况下，零关税试点需要做到安全有序可控。海南本地增值加工产品内销零关税政策与RCEP原产地政策应该做到有序衔接。在制定进出口禁限目录时，考虑到相关规则对取消数量限制的要求。适时取消或者放松许可证配额管理。允许没有当地存在的认证机构提供认证服务。允许医疗器械先进口再根据市场情况在销售或使用前粘贴标签。对进出境维修的货物均不征收关税。减少政策限制，促进再制造产业发展。另外，在所有自由贸易试验区和自由贸易港，都可以对标相关规则，进一步提高贸易便利化水平。

在服务贸易与投资领域，可以先行取消服务贸易部分行业的当地存在要求，考虑在电信、空运、建筑、自然资源勘探开发等领域允许外国服务提供者在没有在中国境内设立实体机构的情况下提供服务。在自贸试验区和自贸港先行扩大部分服务贸易领域和投资领域的开放。探索在自贸试验区和自贸港试行新的负面清单形式，将投资与服务贸易负面清单合并，将负面清单的内容从股权限制和高管限制扩大到准入前后两个阶段的国民待遇，促进国内规制改革。在自由贸易港和具备条件的自贸试验区提高数据出入境便利程度，建立健全相应的风险防范机制。

在国有企业与政府采购领域，提高国有企业经营的透明度，完善政府投资与注资机制，提高政府采购的透明度，保障政府采购流程公平公正。在自贸港先行试点，放开部分政府采购市场，允许进口货物和服务参加自贸港内政府采购。在环境和劳工领域实行高标准，建立与完善集体谈判定价机制。在知识产权领域，提高植物新品种知识产权保护标准，完善专利链接制度，加强试验数据保护，加强对驰名商标的保护，打击不以盈利为目的但造成权利人损害的知识产权侵权行为。在竞争与监管一致性方面，保证竞争政策实施的公平性，提高各区域各部门监管标准的一致性。

在落实和对标相关规则的过程中，自贸试验区和自贸港都应该从制度集成创新的角度，制定全面系统的分阶段分步骤先行先试方案，促进自贸试验区的高质量发展。

自贸试验区建设要树立以人民为中心的发展理念，将当地居民、消费者和市场主体的感受纳入评价体系，让人民群众看到自贸试验区建设的成效。自贸试验区建设要践行新发展理念。在自贸试验区建设中，要通过制度创新推动市场主体的业务创新，提高科技创新能力。自贸试验区建设要有利于推动协调发展，内陆自贸试验区和沿边自贸试验区要特别发挥其带动区域发展的作用，探索向西开放的新模式。自贸试验区建设要注重生态文明建设，促进高质量发展。自贸试验区建设要充分开拓国内外两个市场，利用两种资源，推动双循环相互促进。自贸试验区建设要有利于促进共同富裕，提高人民群众总体幸福感。

在对标高标准国际经贸规则的过程中，自贸试验区建设应该充分利用环境、劳工、透明度、监管中性与监管一致性等规则，提高政府服务水平，提升社会各界在自贸试验区建设中的获得感。

    四、总结

    “实施自由贸易试验区提升战略”是党的二十大报告给自贸试验区建设工作提出的新要求、新任务。在我国自贸试验区建设将满十年之际，应该明确下一阶段自贸试验区建设的指导思想、发展目标和重点任务，实施自由贸易试验区提升战略，增强自贸试验区辐射全国和引领全国改革开放的作用。