随着“一带一路”倡议在全球范围内的深入发展，政府和社会资本合作（PPP）模式已成为沿线国家引入社会资本力量、加快本国基础设施建设所青睐的投融资方式。然而，由于“一带一路”绿色投资原则的确立，以及国内经济发展理念和发展模式的转型需求，如何实现PPP项目更高质量和可持续发展已成为政府和社会资本所共同面临的一项重大课题。

    “一带一路”绿色投资原则对开展PPP项目的影响

在绿色环保层面，“一带一路”倡议对于保护地球濒危资源以及联合沿线国家共同应对全球气候变化具有极为深远的意义。

    2019年4月，习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上强调，“要坚持开放、绿色、廉洁理念，把绿色作为底色，推动绿色基础设施建设、绿色投资、绿色金融，保护好我们赖以生存的共同家园。”为此，中国金融学会绿色金融专业委员会与伦敦金融城牵头多家机构共同参与了“一带一路”绿色投资原则的起草工作，在已有责任投资倡议基础上，将低碳和可持续发展议题纳入“一带一路”倡议，以提升投资环境和社会风险管理水平，进而推动“一带一路”投资的绿色化。目前，已有39家成员单位签署“一带一路”绿色投资原则，承诺共同在沿线国家和地区强化绿色和可持续投资。

可见，在中国企业优化对外投资布局、创新对外投资方式、通过互利共赢等方式践行“一带一路”倡议的过程中，绿色投资原则已成为需要始终贯彻落实的核心原则之一，而P PP模式作为“一带一路”对外投资中最受青睐的投融资模式，其内涵本质也与绿色投资原则天然契合，相辅相成。P PP与绿色投资原则的交融结合，有助于将PPP模式更广泛地应用于环境保护和生态修复等绿色领域项目的投资建设，同时也有利于推动PPP自身的可持续和高质量发展。

国内PPP项目的绿色发展理念与探索实践

中国一直是全球气候治理进程、生物多样性多边进程的积极参与者和贡献者，切实履行气候变化、生物多样性等环境相关条约义务。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布“2030年碳达峰”和“2060碳中和”目标，彰显了中国积极应对气候变化、走绿色低碳发展道路的坚定决心，也体现了中国构建人类命运共同体的责任担当。 

我国在若干年前已开始了将绿色投资原则注入P PP项目的理论探索和项目实践。自2013年起，国务院及各部委就陆续发文，大力将 PPP模式引入城市基础设施、环境保护及公共服务领域，生态环境保护治理、城市垃圾处理及污水处理等 “绿色项目”也成为了PPP投资的重点领域和社会资本重点关注的方向。

截至2020年4月，中央政府及各部委所出台的法规政策和规范性文件中涉及绿色投资的文件数量就不下10余部。同时，为进一步拓展“绿色项目”资金筹措渠道，创新绿色金融发展模式，中国人民银行、财政部、国家发改委等7部委于2016年8月联合发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，提出了35项具体发展绿色金融的政策引导措施，重点向环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、运营和风险管理提供金融服务。

根据全国 PPP综合信息平台管理库统计信息，截至 2021年 1月，具有污染防治和绿色低碳效应的累计在库项目共计5,832个、投资额5 .6万亿元；其中，签约落地项目3 ,993个、投资额3 .9万亿元，落地率 68.5%；开工建设项目 2,419个、投资额2.3万亿元，开工率60.6%。可见，近年来我国在生态建设和环境保护方面的投入巨大，各级政府和社会资本都在积极参与，绿色PPP产业将会有广阔的发展空间。

但是，对于绿色PPP项目的识别、准备和实施各个阶段，特别是在将绿色投资原则适用于具体PPP项目的过程中，仍存在着以下不足之处。

    第一，绿色PPP制度体系顶层设计不足。我国虽然在绿色PPP项目的开发和实施方面已初具规模，但是在绿色PPP相关制度体系的建设上仍有不足。目前，有关以PPP模式实施“绿色项目”的政策多分散于国务院各部委的部门规章或规范性文件之中，缺少顶层文件对绿色 PPP项目的识别、准备和实施各个阶段予以规范，具体包括对绿色 PPP项目的筛选标准、与污染防治和绿色低碳相关的 PPP项目物有所值评价指标，以及具备绿色和可持续发展特征的绩效考核体系和指标等等，这些都有待于专门的制度体系予以规范。

第二，绿色PPP项目缺少较为成熟的运作模式。从PPP管理库已入库的绿色PPP项目整体情况来看，投资额超过十亿的项目占据多数，但由于缺少较为成熟的运作模式和稳定的收益来源，当前仍以政府付费类项目为主。项目自身收益来源不足、过度依赖财政支出、环境效益难以转化为经济收益已成为绿色 PPP项目的普遍问题，并逐渐成为其可持续发展的掣肘，如何实现生态环境治理项目与资源、产业开发项目的有效融合将会是业内所面临的最为紧急的课题。

第三，绿色PPP项目融资渠道依然受限。为加快绿色PPP项目的落地速度，吸引更多投资者参与，国家通过政策引导鼓励采用绿色债券、绿色基金等用于符合国家规定要求的绿色项目提供融资服务的金融工具。但是，当前我国绿色债券市场缺乏统一的发展指导意见，不同部门所发行的绿色债券所遵循的标准不同，发行口径略有差异。其次，目前绿色债券的发行主体单一，且大多为国有独资或者国有控股企业，而专注于绿色产业的成熟民营企业以及致力于长期绿色产业 PPP项目的企业数量相对较少。最后，缺少统一的绿色债券评估体系，特别是环境绩效评价体系，导致无法实现科学客观地筛选和审批绿色项目，这些都在无形中制约了绿色PPP项目的融资渠道，使得较难获取与PPP项目特征相匹配的融资工具。

第四，项目参与方的绿色投资意识有待提升。当前，地方政府和社会资本都已意识到绿色产业市场的巨大潜力，也积极投入到了绿色 P P P项目的投资建设当中，但是在投资理念上尚未实现从追求短周期、高效益到可持续、高质量的转型。

    一方面，未能完全将环境、社会和治理等影响因素作为项目投资决策的依据，使得绿色理念仅流于表面。另一方面，也未能建立项目实施过程中的绿色监督和评价体系，不利于绿色项目的可持续发展。而对于走出国门，积极投身到 “一带一路 ”倡议的企业来说，由于其他国家或地区，特别是发达国家已建立了完整的绿色环保投资监管体系，提升自身绿色投资意向，加强环保风险防控措施，将绿色投资理念付诸实践已成为一项必修课。

    我国PPP项目高质量和可持续发展路径的探索和建议

随着“一带一路”倡议的深入推进和绿色投资原则的提出和推广，国内经济发展理念和经济社会发展模式已发生转变，相应的，对PPP模式的发展也提出了新的挑战，而加大绿色PPP项目投资力度，实现PPP项目的高质量和可持续发展已成为当前适应中国经济发展转型需要，破解产业发展瓶颈的必要途径。对此，笔者提出以下建议。

    一、以绿色投资原则为核心指导思想，重视绿色PPP制度体系的顶层设计工作

为适应发展绿色低碳循环经济的需要，国外诸多国家和国际多边金融机构很早就开始了关于投资项目ESG（环境-社会-治理）评价体系的研究和实践，ESG不仅涵盖了绿色投资原则所涵盖的可持续发展经济、社会、环境和谐共生的核心理念，还导入了公司治理的相关内容，对PPP高质量可持续发展有着积极的推动作用。

因此，在绿色PPP制度体系的建设方面，可以借助国际绿色投资相关理念和最佳实践，以ESG为切入点，重点研究并出台关于绿色PPP项目的筛选和审批标准、监督和评价指标，以及具有可操作性的绿色PPP 绩效评价指标体系，促进PPP高质量可持续发展。

     二、创新绿色P PP项目运作模式，重点推动EOD模式的推广和实践

EOD（Ecology-Oriented Development，生态环境导向开发）模式是一种创新性的项目组织实施方式，坚持生态优先，践行绿色发展理念，以促进生态环境高水平保护和区域经济高质量发展为目标，与我国P PP的高质量可持续发展目标不谋而合。同时，它以特色产业运营为支撑，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的绿色项目与收益较好的关联产业有效融合，将生态环境治理带来的经济价值内部化，能够有效解决绿色P PP项目自身收益来源不足、过度依赖财政支出等发展难题。对此，生态环境部、国家发改委和国开行也已出台了《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号）和 EOD模式试点项目名单，对于绿色P PP项目的运作模式创新将具有积极的示范和借鉴价值。

三、进一步拓展绿色PPP项目融资渠道，重点关注融资信用结构创新

从实现绿色PPP项目融资落地的角度出发，应当根据不同类型的项目设计具有差异化和针对性的绿色融资模式，除了上述用于支持特定绿色项目的绿色债券或绿色基金，国家“十四五”规划等近期政策文件中对于设立碳减排支持工具也作出了相关部署，同样有利于引导商业银行按照市场化原则加大对绿色PPP项目投融资活动的支持，撬动更多金融资源向绿色低碳产业倾斜。同时，对于符合条件的绿色 PPP项目，还可以通过向世界银行、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行等国际多边金融机构申请资金支持，进一步拓展项目融资渠道。

另外，针对绿色PPP项目的融资信用结构创新，企业也可以尝试通过排污权、用能权、用水权、碳排放权等权益质押方式寻求金融机构的融资支持，以此作为项目生态机制的实现路径。

四、增强可持续的绿色投资理念，切实履行企业环保责任

近年来，中国企业在国际市场上打造了诸如巴基斯坦卡洛特水电站、黑山莫祖拉风电项目等高标准、高质量的绿色品牌项目。下一步，在共建绿色“一带一路”倡议体系下，结合国内外绿色P PP项目的实践经验，将绿色投资原则和评价指标具体运用于企业投资决策、项目开发和风险管理的全过程业务流程中，以引导企业更好地履行环保责任，防范“一带一路”建设生态环境风险。最终通过绿色“一带一路”建设持续推动高质量发展，助力形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，与合作伙伴共建万物和谐的美丽家园。

    结语

    “一带一路” 倡议和区域经济合作已成为当前全球经济形势下的大势，在不断吸收和借鉴国际绿色投资相关先进理论知识和实践经验的基础上，加大在国内绿色P PP项目的实践探索，是实现国内经济发展理念和发展模式转型提供有效的路径，同时也有助于推动 PPP的高质量和可持续发展，为全球基础设施建设提供有益答卷。

   （作者单位：中伦律师事务所）