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ECFR主席撰文评论拜登政府战略重点的演变         ★★★
ECFR主席撰文评论拜登政府战略重点的演变
作者:WTO快讯 编译    文章来源:WTO快讯    点击数:459    更新时间:2021/5/19

    20213月初,拜登政府在入主白宫不到两个月的时间里即发布了其《临时国家安全战略指南》这一反应美国政府全面应对国际国内局势的政策性指导文件,这份文件无疑引起了国际社会的高度关注。2021317日,欧洲外交关系协会(ECFR)联席主席卡尔·比尔特(Carl Bildt[1]撰文对该文件予以评论。该文认为,拜登政府的《临时国家安全战略指南》反映了美国战略思维和政策重点的演变。卡尔·比尔特认为这份文件表明了美国政府打算如何从“单打独斗的美国”转向“美国及其盟友”。对一系列战略趋势的深切担忧,取代了美国在2015年所表达的乐观和信心。美国现在将优先考虑与中国的战略竞争、新的贸易方式、科技的崛起、民主的捍卫、紧急的气候和健康危机,以及避免陷入中东“无休止的战争”。以下是该文主要内容编译,供参考。

 

    一、导言

 

    华盛顿每一届新政府都会起草一份《国家安全战略》(NSS),以指导美国在国际舞台上的综合政策。通常情况下,起草该文件需要一定的时间。但是,拜登政府却不走寻常路,在就职不到两个月的时间里就发布了《临时国家安全战略指导》(INSSG)。《临时国家安全战略指导》列出了一些主题,这些主题很可能会反映在最终将出现的《国家安全战略》中。虽然这份文件只有23页,与特朗普政府201712月发布的55页《国家安全战略》相比,还不够全面,但与奥巴马第二届政府于20152月发布的29页的《国家安全战略方针》相差无几。通过对比这三届政府的《国家安全战略》,可以看到美国战略思维和政策重点的演变过程。2015年、2017年和2021年的文件之间虽有重大差异,但也有值得注意的一脉相承之处。

 

    二、有关国际秩序

 

    2015年《国家安全战略》和2021年《临时国家安全战略指导》有相似之处,两者与2017年《国家安全战略》之间的主要区别在于它们赋予了盟友、合作伙伴和国际合作以不同的角色,来应对它们所面对的各种挑战。这就是“美国及其盟友”与“单打独斗的美国”。2015年《国家安全战略》强调,“在一个相互联通的世界里,没有任何全球性问题可以脱离美国而解决,也很少有问题可以由美国单独解决”。而2021年《临时国家安全战略指导》进一步强调了这一观点,该文件指出,它列出的所有关键挑战“都不能由一个国家单独行动来有效应对”。而在美国袖手旁观的情况下,任何问题都无法得到有效解决。

 

    2017年《国家安全战略》确实在文件的较后部分提到了“盟友和伙伴是美国的一大优势”,但其总体重点是不同的。它的中心论点是“一个由强大、独立的主权国家组成的世界”,是这些国家之间“进行持续竞争的竞技场”。它指出,“历史上,权力的争夺是亘古不变的核心问题”,在一段时间的“战略自满”之后,现在是美国重申其权力,并行使其主权的时候了。

 

    当然,这种世界观产生了一些影响。

 

    虽然国际秩序的概念和服务于国际秩序的各种国际组织在2015年《国家安全战略》中就已存在,但是它在2017年《国家安全战略》主要是是作为一个问题存在的。“当各国利用我们协助建立的国际机构时,我们袖手旁观。他们补贴自己的产业,强迫技术转让,扰乱市场。”其他一些国际组织被认为是在损害美国和其他国家的主权。

 

    现在是时候了—2017年文件的中心论点如是说道—美国“应该重新思考过去20年的政策。这些政策是依据‘与对手接触并将其纳入国际组织和全球商业体系,将使其善意行事,成为值得信赖的伙伴’这一假设而制定的”。不过人们觉得,这只是在幻想。

 

    2021年《临时国家安全战略指导》并没有反映出情况是否如此,但国际秩序的概念又强势回归——尽管该文件提出了警告,称世界正处于 “美国帮助建立的国际秩序所依赖的联盟、机构、协定和规范正在受到考验”的情况。因此,今后的任务是 “使国际合作的结构现代化,以应付本世纪的挑战”,而这必须 "与我们的盟友和合作伙伴一起完成”。

 

    2017年《国家安全战略》几乎只提到国际舞台上的权力关系,而2015年《国家安全战略》和2021年《临时国家安全战略指导》都没有特别具体说明它所寻求的国际秩序的确切性质。2015年《国家安全战略》提到“基于规则的国际秩序”,虽然国际法和多边主义等概念在任何欧洲文件中都占主导地位,但是在美国的这三个文件中,都没有那么突出。

 

    美国对联合国这一全球架构必不可少的一部分的态度常常含糊不清。

 

    2015年《国家安全战略》制定的政策是:“继续遵循第二次世界大战后的法律架构—从《联合国宪章》到规范战争行为、尊重人权、促进核不扩散以及聚焦许多其他全球关注的议题的多边条约,并“在联合国和其他多边机构内部积极努力,与其他成员国一起积极努力,加强能力并使之现代化”。

 

    2017年《国家安全战略》对这一主题采取了不同的做法。它承认 “联合国可以帮助解决世界上许多复杂的问题”,但强调 “联合国必须进行改革,并重新致力于其创始原则”,但没有说明这意味着什么。有一点,文件非常明确:“美国不会将主权拱手让给那些声称对美国公民拥有权威且与我国宪法框架相冲突的国家”。

 

    2021年《临时国家安全战略指导》采用了更加积极的语调,称:“虽然联合国和其他国际组织仍不完善,但它们对于促进我们的利益仍然至关重要。我们将以一个正式的参与者的身份重新参与,并努力按时足额地履行我们的财政义务。”美国将 “恢复在多边组织中的领导地位”。关于 “对美国公民的权威”和相关因素的棘手问题还是没有得到解决。

 

    三、贸易政策

 

    透过这三份文件,人们可以看到贸易政策清晰而持续的演变。

 

    2015年《国家安全战略》毫无保留地强调 “贸易和商业的积极效益”,为广泛的贸易协定制定了雄心勃勃的议程。“《跨太平洋伙伴关系协定》一旦制定完成,将在这个占全球贸易40%以上的地区创造贸易和投资机会,并在国内创造高质量的就业机会。”该文件还补充到,“我们正在依据《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)和《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》(T-TIP),为劳工权利和环境保护制定世界最高标准,同时消除对美国出口的壁垒,将美国置于覆盖全球经济三分之二的自由贸易区的中心。”

 

    2017年《国家安全战略》中,所有这些都没有提及,它在关于这些问题的章节中开宗明义地指出,“几十年来,美国允许不公平的贸易行为增长”,并将关注的重点主要放在“贸易不平衡”上。美国现在只准备 “与承诺进行公平互惠贸易的国家签订双边贸易和投资协定”。注意 “双边”一词—没有给欧盟留有余地—而且贸易不应该是自由的,而应该是“公平”和 “互惠”的。

 

    2021《临时国家安全战略指导》的做法虽然并没有走到那一步,但是肯定没有回到2015年的那般雄心壮志。对贸易不平衡的具体担忧已经消失,但美国现在阐述的核心原则是,贸易“必须服务于所有美国人,而不仅仅是少数特权阶层”—由此暗示,以前并非如此,拜登政府将对这个问题采取非常谨慎的态度。而且,只有 “在我们对美国工人和社区进行投资之后”,才有可能达成任何形式的新的贸易协议,尽管具体是什么意思没有说。

 

    因此,贸易政策在之前具有全球性和变革性的特点后,一步步转为国内性和防御性。2015年奥巴马提出的 “建立覆盖全球经济三分之二的自由贸易区”、制定世界标准的愿景,已经胎死腹中。

 

    唯一剩下的更具全球性和变革性的政策,就是改革世界贸易组织的想法,并与盟友和伙伴共同实现这一目标。

 

    四、军事政策

 

    2015年《国家安全战略》在军备控制方面雄心勃勃,发表了“我们寻求一个没有核武器的、和平与安全的世界”的这一激进声明。紧接着,它又谋求《全面禁止核试验条约》的生效,并制定了《裂变材料禁产条约》。它出于这个角度看待对伊朗的政策,称伊朗必须“证明其核计划完全出于和平目的”。

 

    尽管文件指出,“如果新的军备控制安排有助于战略稳定,并且可以核查,我们将予以考虑”,但是军备控制仍未被2017年的《国家安全战略》列为优先事项。最终,特朗普政府没有签署这样的协议,还留下了其他一些协议。他们认为,战略核三位一体的现代化对保持威慑至关重要。

 

    2021年《临时国家安全战略指导》所采取的方式显然不同。它雄心勃勃地要 “停止花费高昂的军备竞赛,重返军备控制领军者的地位”。而且,该文件还对过去几年的政策进行了重大逆转,它指出,“我们将采取措施弱化核武器在我们国家安全战略中的地位”。

 

    该文件还指出,“我们将与俄罗斯和中国就一系列涉及战略稳定的新兴军事技术发展开展有意义的对话”。

 

    2015年《国家安全战略》在很大程度上与传统政策保持一致,明确指出 “强大的军队是我们国家安全的基石”,并认为 “虽然我们的军队将缩小规模,但它必须在各个领域保持主导地位”。虽然它没有谈及任何具体的地理位置,但指出美军在阿富汗和伊拉克的总人数已经减少至不到1.5万人。

 

    2017年《国家安全战略》强调,美国的军事力量“仍然是影响力竞争的重要组成部分”,并补充道,美国“必须保持对任何对手的优势”。文件称,“‘保持优势’增强了我们的外交实力,并使我们能够塑造国际环境以保护我们的利益”。这里所说的雄心壮志是“扩大军队规模,使其能够以足够的规模和充足的时间开展行动,并在各种情况下都能取胜”。

 

    不出所料,2021年《临时国家安全战略指导》重申了“与安全环境相匹配的强大军事力量是美国的决定性优势”这一观点。但一反以往文件中的做法,2021年《临时国家安全战略指导》称 “使用军事力量应是最后的手段,而非第一手段;外交手段、发展策略和经济权术应是美国对外政策的主要手段”。

 

    五、区域优先事项

 

    2021年《临时国家安全战略指导》在谈到 “来自日益强硬的中国和破坏稳定的俄罗斯的战略挑战”时,在优先事项方面略为具体。因此,该文件指出,“我们将主要在印度洋-太平洋和欧洲的布局”—依次类推—而 “在中东,我们将调整我们的军队规模”,来执行日渐限缩的任务。

 

    2021年《临时国家安全战略指导》与2015年和2017年的《国家安全战略》一样也有这样的内容,不同的是,它指出,“美国不应该、也不会参与夺走数千人生命和耗费数万亿美元的‘无休止的战争’”。也许有人会指出,2001年和2003年的战争本不该如此,但这些“无休止的战争”的根源都在中东——就伊拉克战争而言,间接的根源是——911事件。

 

    当然,这三份文件对中东问题的态度有很大不同。在2015年和2017年的文件中,打击 “伊斯兰国”组织无疑是主要的,但只有前者强调了恐怖主义和不稳定的“根源”,并称“中东和北非的变化是不可避免的,正如所有通过压制异议人士为维持稳定假象的地方一样”。

 

    2017年《国家安全战略》中,没有表明美国需要在中东解决更根本的问题,那里的变革需求仅限于鼓励 “包括埃及和沙特阿拉伯在内的该地区国家实现经济现代化”,并未提到这些国家需要进行任何政治变革。

 

    2021年《临时国家安全战略指导》的措辞又回到了该地区更根本的问题上,它说 “我们不会给我们在中东的伙伴开一张空白支票,让他们去推行与美国利益和价值观相悖的政策”—从而暗示以前就是这样,尽管它回避了新做法的具体含义。但与特朗普政府相比,这是一个巨大的转变,因为特朗普政府经常以加强友邦、削弱对手的姿态示人。现在的关键是“缓和地区紧张局势,为整个中东地区的人民实现其愿望创造空间”。

 

    2017年的文件中,有一处提到了支持以色列和巴勒斯坦之间能够达成的任何协议。而2021年《临时国家安全战略指导》则表示,美国将重返其“作为可行的两国解决方案的推动者的角色”。

 

    除了总体方针—以联盟和伙伴为基础建立的国际秩序与主权国家和行为体之间的无约束竞争—以及贸易问题外,两份文件最大的不同在于对华政策。但在这里,更多的是焦点的不断突出和措辞的强硬。

 

    2015年的文件谈到了如何 “推进我们对亚太地区的再平衡”,但2021年《临时国家安全战略指导》在这方面的范围更宽。它多次提到 “印度洋-太平洋、欧洲和西半球”—总是按这个顺序—是未来最重要的地区。

 

    2015年的文件对俄罗斯使用了严厉的措辞—在该国开始对乌克兰发动战争的第二年—但它对中国的态度更为微妙。“美国欢迎一个稳定、和平和繁荣的中国的崛起”,并将“寻求与中国发展建设性的关系”。“虽然会有竞争,但我们反对不可避免的对抗”。而美国将 “从强势地位左右竞争”。

 

    2017年《国家安全战略》采取了更为批判的态度,称 “大国竞争,这一上个世纪的现象,又回来了”,因为“中国和俄罗斯开始在部分地区和全球范围内维护自己的影响力”。随后2018年的《国防战略》中提出了著名的论断,“美国国家安全现在的首要问题是国家间的战略竞争,而不是恐怖主义”。虽然俄罗斯一直如此,但很明显,中国现在已经取代基地组织成为头号安全问题。

 

    2017年《国家安全战略》没有出现后来,尤其是在2020年,出现的对中国的好战言论,但它指出:“几十年来,美国的政策植根于以下信念:即支持中国的崛起和融入战后的国际秩序将使中国自由化”虽然这显然没有发生,但中国的内部秩序并不是文件中的主要关注点。焦点是中国的对外政策:“尽管美国寻求继续与中国合作,但中国仍在利用经济诱因和惩罚措施,政策误导,以及隐含的军事威胁说服其他国家遵守其政治和安全议程。”

 

    如果说2017年《国家安全战略》仍然正式将俄罗斯和中国视为同等的挑战,那么2021年《临时国家安全战略指导》则明确地将它们区分开来。后者是“唯一一个有可能结合其经济、外交、军事和科技力量对稳定开放的国际体系发起持续挑战的竞争者”,而俄罗斯只是在 “世界舞台上扮演了一个捣乱者的角色”。“持续挑战”和“捣乱作用”之间的差别还是很大。

 

    现在已经不再像2015年那样欢迎中国崛起了。取而代之的是与中国的“战略竞争”这一关键词。尽管如此,2021年《临时国家安全战略指导》还是承认,“战略竞争并不排除、也不应该排除在符合我们国家利益的情况下与中国合作”。这意味着,美国“将与中国开展务实的、注重结果的外交,并致力于降低误解和误判的风险”。

 

    2021年《临时国家安全战略指导》提出与中国的“战略竞争”有三个组成部分。第一是 “对我们的人民、经济和民主投资”;第二是 “加强和捍卫我们无与伦比的盟友和合作伙伴网络”;第三是 “进行精明的国防投资”以“遏制中国的威胁”。

 

在遏制 “中国威胁”方面,没有什么问题比台湾问题更关键。在这里,2021年《临时国家安全战略指导》指出,“我们将依据美国的长期承诺,支持台湾这个领先的民主国家和重要的经济与安全伙伴”。虽然文件强调这并不是什么新鲜事,但在中国和台湾看来,这极有可能是新鲜事。2017年《国家安全战略》明确提到了“一个中国”政策,而2021年《临时国家安全战略指导》则没有提及。尽管早先的文件提到帮助台湾防务,但“关键的......安全伙伴”的说法肯定不止于此。

 

    六、科技政策

 

    从这三个文件中可以看出网络和科技问题的重要性日益增加。在2015年《国家安全战略》中,内容积极自信:“作为互联网的发源地,美国负有领导网络世界的特殊责任”。而且,它指出,在没有指出任何重大挑战的情况下,“繁荣和安全越来越依赖于一个开放、可互操作、安全和可靠的互联网”。

 

    那些积极的言辞不复存在。2017年《国家安全战略》的侧重点大不相同,因为它用了相当大的篇幅来阐述网络空间的恶意活动,以及美国有能力进行反击的必要性。而它这样做,丝毫没有早先对开放的网络世界的憧憬。

 

    2021年《临时国家安全战略指导》中,人们的视野开阔了,技术问题非常突出。“世界主要大国正在竞相开发和部署人工智能和量子计算等新兴技术,这些技术可能影响各国之间的经济和军事平衡,也可能影响各国未来的工作、财富和内部不平等的一切事物”。

 

    这就开辟了新的政策领域。“美国必须重新投资以保持我们的科学和技术优势,并再次发挥领导作用,与我们的伙伴们一道制定新的规则和实践做法,使我们能够抓住当前技术进步带来的机会”。

 

    网络安全无疑是“头等大事””和“整个政府的当务之急”。但至关重要的是,美国 “将加倍投资科技”",尤其是作为与中国“战略竞争”的关键部分。2021年《临时国家安全战略指导》对此表示担忧,因为目前的趋势并不完全有利于美国。

 

    该文件未讨论开放,可互操作,安全和可靠的互联网是否仍然是现实的愿景。然而,很显然,美国将重振其网络政策,并“重新致力于在网络问题上的国际参与,与我们的盟友和合作伙伴一起维护现有的和塑造新的网络空间全球规范”。尽管如此,2015年的自信基调已不复存在。

 

    七、气候等其他问题

 

    首先,2021年《临时国家安全战略指导》比2015年《国家安全战略》更加强调捍卫民主,而2017年的文件几乎完全没有提到这一点。现在的目标是“振兴全世界的民主”。2021年《临时国家安全战略指导》提到了举行民主峰会的大计,但没有提供更多的细节。

 

    其次,虽然气候变化在2015年的文件中很突出,但在2017年的文件中却没有提及,因为在当时重要的是反对 “反增长的能源议程”。现在,这个问题又回到了重中之重的位置。世界面临着“日益深重的气候危机”。

 

    最后,“传染病传播”的危险在2015年《国家安全战略》中尤为突出,它指出:“我们将通过《全球卫生安全议程》加快与合作伙伴的合作,以追求一个更安全、免受传染病侵害的世界。2017年《国家安全战略》篇幅虽然是2015年《国家安全战略》的两倍,但却对这个问题敬而远之。但是,自然而然地,它在2021年《临时国家安全战略指导》中又出现了,其关键的全球优先事项之一是应对这一威胁和防止下一次大流行病。

 

    因此,除了“单打独斗的美国”和“美国及其盟友”,现在还存在着的问题是与中国的战略竞争、加速向印太地区转移、自由贸易的衰落、技术的崛起、对民主的关注、气候和健康危机的紧迫性,以及一再试图避免陷入中东“无尽战争”。

 

    这三份国家安全文件的基调无疑存在差异。美国政府在2015年相对乐观和自信,2017年变得明显的危言耸听,现在又对一系列战略动向深表担忧。

 

 


    [1]卡尔·比尔特(CarlBildt),现任欧洲外交关系协会(ECFR)联席主席,曾担任瑞典前首相、前外交大臣。

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