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美国金融制裁新特点与应对策略

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美国金融制裁新特点与应对策略

作者：白若冰文章来源：中国智库点击数：741 更新时间：2020/8/14

金融制裁是经济制裁的重要方式，它主要通过冻结资产、拒绝金融服务、禁止投融资活动等金融手段，限制或阻碍被制裁对象的资金融通，损害被制裁对象正常的金融秩序和经济运行机制，从而达到其制裁目的。美国是当今全球金融制裁发起最频繁、执法最严格的国家。特别是特朗普总统上台以来，在“美国优先”思想主导下，美国频频挥舞制裁大棒，将其作为推进其政治外交战略的重要武器，制裁对象不断扩大、手段不断翻新、处罚力度不断加强，极大增加了中资企业和金融机构涉外业务的合规风险，危害我国经济金融安全。对此，我们应从战略高度加强研判，积极构建应对美国金融制裁的策略机制。

美国金融制裁新特点

近年来，美国金融制裁已由“法律对总统在国家紧急状态时的特殊授权”逐渐转变为“常态化外交工具”。由于美国主导的国际金融体系和美元在国际结算中的核心地位，加之信息技术的发展让追踪、堵截资金流动更为方便可行，美国金融制裁呈现出非对称、低成本、易执行、难规避等特点，对全球贸易和金融交易产生深远的影响。

（一）适用频次和制裁对象不断增加。目前，美国金融制裁主要执法部门美国财政部下属的海外资产控制办公室（OFAC）共实施33个制裁项目，涉及21个国家和地区，涵盖6个制裁名单，共包括8000余名个人和实体。与前任相比，商人出身的特朗普更加频繁使用金融制裁，制裁人数不断创新高。据统计，2017-2019年三年间，共3201名个人和实体被美国财政部列入制裁名单，已经超过小布什总统与奥巴马总统任期内新增的制裁人数（布什总统和奥巴马总统八年任期内分别将2549名和2595名个人和实体列入制裁名单）。其中，2018年，美国财政部宣布采取制裁行动81 次，共将1474名个人和实体列入制裁名单，创下历史最高纪录。2019年，美国财政部执法频度不减，采取制裁行为82次，792名个人和实体被列入制裁名单，同样超过布什总统和奥巴马总统任期内任一年度的新增数量。在制裁对象方面，特朗普政府更是多线作战，一方面，短短三年多的时间内对伊朗、委内瑞拉、俄罗斯、古巴等传统受制裁国家持续施压，发起数轮制裁，将委内瑞拉国家石油公司、伊朗伊斯兰最高领袖及其办公室等大型国有企业、政要人士和金融机构列入制裁名单；另一方面开辟新战场，针对外国势力干预美国大选、全球侵犯人权和腐败行为及国际刑事法院对美军的调查，新设制裁项目，进一步细化制裁理由，扩大制裁范围。

（二）制度手段不断翻新，精准度高、威慑性强。除了传统的冻结制裁、停止援助、限制贸易等方式外，近年来，美国还不断更新制裁方式，使得制裁愈发精准，打击力度和威慑性不断提高。一是广泛运用行业制裁扼制经济命脉。2014年，美国针对俄罗斯的金融、国防、能源等行业制定了“行业制裁识别名单”，限制名单上的主体获取新融资或相关技术的能力，以便对俄罗斯关键行业实现精准打击。特朗普上台后，行业制裁被广泛运用到针对伊朗、委内瑞拉的制裁之中，如2017年以来，特朗普发布了6 项总统令，禁止美国主体直接或间接向委内瑞拉政府或国家石油公司提供超过30天或90天的新增融资，禁止交易以委石油收入背书的数字货币“石油币”，禁止购买委内瑞拉政府发行的债券，禁止与委内瑞拉政府开展黄金交易等；2018年5月，美国宣布退出《伊核协议》后，特朗普先后发布了4 项总统令，在全面恢复对伊朗制裁的基础上，将伊朗钢、铁、铜、铝、建筑、采矿、制造和纺织等行业纳入制裁范围。这种定向金融制裁旨在快速切断政府的资金来源，瘫痪一国正常的经济运转，从而迫使其服从美国的政治外交战略。二是在制裁措施上，除了冻结资产、禁止交易以外，美国还通过限制或禁止进入美国金融市场、禁止美国金融机构提供金融服务等，以切断受制裁对象美元融通渠道，使其隔绝于国际主流金融体系，极端情况下，甚至会要求独立的国际金融组织停止向被制裁实体提供服务。如在2018年11月，在美国的要求下，环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）切断了包括伊朗央行在内的多家伊朗银行的服务，使得伊朗的国际支付结算通道再度被封锁。三是在打击范围上，金融制裁具有放大效应，由于当前国际金融业务依赖于美国金融体系，对某一个被制裁对象实施巨额罚款、限制美元融通渠道、切断资金来源和交易汇路等制裁，将对与之有关的外国金融机构产生连锁反应和威慑效应，迫使国际金融机构主动拒绝与被制裁对象开展业务，从而扩大制裁效果。

（三）域外效力不断扩张，单边主义色彩更加浓厚。一是在美国制裁法律或法令中对伊朗、朝鲜、俄罗斯等国家或地区明确规定大量针对第三国主体的二级制裁条款，外国金融机构不论以何币种、期限、渠道向被制裁对象提供融资服务都可能导致处罚。2019年5 月，美国宣布启动1996年《赫尔姆斯—伯顿法案》第三编，允许美国公民在美国法院起诉参与交易被古巴政府国有化征收的财产的任何人，该规定直接指向在古巴经营的外国个人和实体，即使外国企业在交易中完全排除美国因素，也可能在美国法院被诉。截至目前，已有近30起相关诉讼在美国法院被提出，涉及银行、石油、船运、航空、电商等多个行业。近期，已有中国企业因与古巴企业开展交易而被美国人起诉并索赔9000余万美元。二是美国监管机构在执法实践中，通过行使自由裁量权，进一步扩展了制裁适用范围。如美国制裁法律和总统令中往往有“重大交易” “重大欺骗性或结构性交易”等表述，在实践中如何判定完全取决于执法机关的裁量。特别是近年来，很多美国总统制裁令授权财政部可以对任何在财务、技术、服务等方面对受制裁对象提供实质性协助或支持的任何人进行制裁，而“实质性协助”并没有明确标准，OFAC有很大裁量权，如俄罗斯Evrofinance银行就被认定为“实质性协助”委内瑞拉国家石油公司，而被列入SDN名单。三是强权政治和单边主义色彩更加浓厚。2017年针对全球范围内“侵犯人权”和“贪腐”行为，美国根据《全球马格尼茨基人权问责法》设立全球马格尼茨基制裁项目，授权总统可以禁止侵犯人权和贪腐人士进入美国，或冻结其在美国的财产。该制裁项目覆盖面广、适用灵活，迅速成为美国推行其“民主”“人权”意识形态的工具，截至目前已经有超过200名个人和实体被指定为受制裁对象，制裁对象包括尼加拉瓜、沙特、缅甸、土耳其、南苏丹、柬埔寨、刚果（金）等国家的政府官员。今年7月，美国财政部将我国4名新疆官员列入制裁名单，严重干涉我国内政，违反了国际关系基本准则。与此相似的还包括今年6 月，特朗普发布总统令，宣布将制裁调查美军在阿富汗战争犯罪嫌疑的国际刑事法院人员，根据总统令，美国将冻结直接参与或帮助国际刑事法院调查美军在阿富汗战争犯罪行为人员的在美资产，禁止他们及其家人赴美。

（四）执法技术不断提升，处罚力度加强。美国国务院、财政部、司法部、中央情报局、国土安全部等多部门强化交叉配合，负责各自领域制裁的监管、调查和执法，并通过财政部金融犯罪执法网络（FinCEN）实现金融情报共享和相互协助，形成上下贯通、多头并进的监管网络。2019年8月，FinCEN宣布成立全球调查司，专门负责监督全球金融犯罪及调查恐怖主义融资，旨在进一步整合联邦调查局、证监会、商品期货交易委员会、金融业监管局以及国际相关机构等信息渠道，提升反洗钱、金融犯罪及涉恐融资的调查力度。除此之外，美国政府还可以通过SWIFT获取全球跨境资金流动信息。“9·11”之后，美国根据《国际紧急经济权力法案》启动“恐怖分子资金追踪计划”，迫使SWIFT予以协助，美国联邦调查局、中情局等机构从SWIFT系统中提取了大量的交易数据进行监控分析。由于美国控制着全球货币结算体系，加上美国严密的信息共享网络，使得全球资金流动无处遁形，极大增加了美国金融制裁的执法能力。与此相对应的是制裁处罚的力度空前加强。2019年，美国财政部处罚金额达到13亿美元，为历年最高。其中，最大的一笔罚单为渣打银行，该行因违反美国对叙利亚、古巴、伊朗等制裁政策，被罚款6.39亿美元。同时，违反美国制裁政策往往还涉嫌违反美国反洗钱、反恐怖融资等刑事法律和监管规定，往往会导致美国司法部的刑事调查和指控，以及美国货币监理署、美联储等监管部门的处罚，若其高管被认定为故意、共谋、帮助或教唆实施违反美国制裁政策，将面临最高20年的监禁。如2012年，汇丰银行因违法开展涉伊朗、叙利亚、“基地”组织及墨西哥毒枭等业务，而被美国司法部、财政部OFAC、美国货币监理署及美联储分别处以8.81亿美元、3.75亿美元、5亿美元、1.65亿美元的罚款。

（五）中国已经成为美国金融制裁的重要执法对象。随着中国的日渐崛起，美国将中国视为“战略竞争对手”和重大威胁，金融制裁也成为了美国遏制中国发展的重要工具。一是虽然目前美国并未针对中国设置专门的制裁项目，但中资企业和金融机构因开展相关业务往来被牵连遭受制裁和处罚的情况屡见不鲜，从中兴事件的高额处罚，到华为高管遭遇刑事指控，再到中国油运企业被列入SDN名单，美国针对中国的制裁执法力度不断提升。截至2020 年6月，中国共有178名个人和实体被美国列入SDN名单，其中，2017年之前被列入的为51名，2017年之后新增127名，约占总数的70%，这也反映出特朗普上台后中国面临的制裁形势之严峻。对于中国金融机构来说，2012年以来，我国已有多家金融机构被美国要求提供客户信息、遭受监管处罚甚至被列入制裁名单，不仅要面对美监管机构的反复调查和质询，还要投入大量人力物力进行整改并定期汇报整改进展等。二是最近一段时期，美国妄图运用制裁手段干涉我国内政，相继签署涉疆、涉港法律，前者规定援引《全球马格尼茨基人权问责法》制裁新疆官员，并限制对新疆的技术出口等；后者提出要对所谓的“损害香港民主自由的人员或实体（外国人士）”进行制裁，并制裁与前述外国人士开展重大交易的外国金融机构，具体制裁措施包括财产冻结、制裁该外国金融机构的高管，禁止美国金融机构向其提供贷款或授信，禁止美国主体向其投资、开展股权交易、购买债务工具，禁止向其出口、再出口或转移美国商品、软件、技术等。这些意识形态色彩强烈的法律具有针对外国人和金融机构的二级制裁﹝美国制裁可分为一级制裁和二级制裁，一级制裁禁止美国人与受制裁对象开展交易，或非美国人与受制裁对象开展具有美国因素的交易；二级制裁直接限制非美国人（外国企业和个人）与受制裁对象交易﹞ 内容，金融制裁显得愈加单边化、政治化。

其他国家应对美国金融制裁长臂管辖的主要实践

金融制裁赖以实施的基础是美元为核心的国际金融体系，美国滥用金融制裁不仅给被制裁对象造成巨大伤害，同时也损害其盟友及第三国的利益，使美国主导的美元金融体系产生了离心力，一些国家开始采取积极措施应对美国金融制裁。

（一）阻断。主要包括预先阻断和立法阻断两种方式。一是在立法阶段，潜在受制裁对象或利益关系方通过政府外交谈判，雇佣美国政治游说集团，借助美国国内权力制衡机制等，积极活动，阻止国会通过相关法律或条款，争取总统行使制裁豁免权。与历届美国政府相比，注重“交易艺术”的特朗普总统更加频繁使用制裁，同时也更加乐于善于敢于围绕制裁问题与被制裁对象开展交易。如2018年下半年，刚果（金）政府并未因其选举和人权问题而遭到美国进一步制裁，很多说客把该事件称为政治游说成功的典型代表。二是立法阻断。阻断立法（blocking statutes）最早出现于加拿大抵制美国反垄断法的域外适用，后来扩展到制裁领域，是为排除单边制裁造成的管辖冲突，限制或拒绝适用制裁规则的立法总称。目前，欧盟、澳大利亚、加拿大、法国、瑞士、英国等均已制定了此类法律。如欧盟“阻断法令”通过否定美国法律在欧盟境内的治外法权，禁止欧盟企业遵守美国制裁法律法规，拒绝承认依据长臂管辖做出的判决，赋予欧盟企业寻求因制裁造成损失的法律权利等，保护欧盟企业不受制裁影响。

（二）反制。针对美国和北约成员国对俄罗斯公民和企业采取的“不友好措施”，俄罗斯出台一系列反危机计划和反制裁措施。如2018年6月4日，俄总统普京签署《关于针对美国和其他国家不友好行为的反制裁措施法案》，为俄罗斯反制裁提供了重要的法律依据。法案赋予了总统针对外国制裁行为采取相应反制措施的权力，如停止或暂停与不友好国家或实体在特定领域的国际合作；禁止从其进口或向其出口特定产品和原材料；禁止其参与国家、地方工程或采购项目或私有化进程等，以及俄总统决定采取的其他措施。为应对美欧制裁，俄罗斯财政部设立反制裁司，负责制定和落实相关反制措施并在降低外国制裁带来的危害方面与各部门进行协调。

（三）规避。规避金融制裁最有效的方式是独立于美国打造的国际支付清算体系。一是采取近似以物易物的模式，规避跨境资金流转。自美国退出《伊核协议》并重启对伊制裁以来，欧盟一直在探索避开美国制裁的方式，以维护与伊朗的合法贸易。2019年1月31日，法国、德国和英国宣布成立INSTEX（贸易互换支持工具），主要用于欧盟与伊朗之间药品、医疗器械和农产品贸易，该系统以“记账”方式规避美元和美国金融系统，欧盟进、出口商之间无需与伊朗方发生直接的资金结算。2020年3月，INSTEX宣布完成了第一笔交易。该机制的成立可以被看作是欧盟增强金融自主性的一种尝试，但其覆盖的贸易范围偏小，且欧盟伊朗双边贸易严重不平衡，INSTEX的易货交易在实操中可能面临贸易差额的挑战，未来该机制能否进一步扩大，在原油进口等重点领域发挥其贸易结算通道的作用还存在不确定性。二是建立本国支付和清算系统，作为SWIFT 的替代方案。2014年克里米亚事件爆发后，美国曾对俄罗斯以“断开SWIFT系统的联系”相威胁，后遭到SWIFT的抵制而没能实施。为应对针对俄罗斯金融支付系统的定向制裁，从根本上解决SWIFT系统对俄罗斯的威胁和影响，俄罗斯央行自2014年年底开始启动建设俄罗斯金融信息传输系统（SPFS），作为在俄罗斯同SWIFT系统的联系被切断后的替代方案。在国内，俄罗斯通过立法及降低费用等方式，推动该系统的应用；在国际上，俄罗斯也在大力推动该系统在中国、土耳其、伊朗等国的应用，如2019年6月在上合组织比什凯克峰会上，在同中国、蒙古国领导人的会见中，俄罗斯方面也提到了这一问题。

我国应对美国金融制裁的对策建议

美国金融制裁加剧了国际冲突，为正常商业决策增加了不确定性。特别是在中美战略竞争的背景下，国际金融领域的摩擦将会有增无减。建议综合运用法律、行政、外交等手段，维护我国经济金融安全，保障金融机构和企业的合法权益。

（一）加强国内立法，阻断和反制美国金融制裁。一是推进阻断立法。建议借鉴欧盟经验，通过立法方式打破美国单边制裁的有效性，明确我国不接受包括美国在内任何国家的长臂管辖，我国企业和个人因单边制裁而遭受损失的，可以到中国法院起诉，让损害方提供赔偿。二是加强反制立法。建议借鉴俄罗斯立法经验，适时出台我国的反制裁法或对等性立法，设立金融制裁或反制裁机构，建立健全“不确定实体清单”等制裁制度体系，加强对美国长臂管辖的规则反制。

（二）加强政府间协调与合作，争取有利于我方的政策。针对反恐怖主义融资、反扩散融资等联合国领域的金融制裁，加强政府间沟通与合作，尤其是在我国经济地位不断提升的背景下，推动建立跨境执法合作机制、签署双边和多边协议等，部分取代美国的单边制裁。必要时，通过外交谈判等手段，在美制裁领域争取给予我国企业和金融机构相应豁免。

（三）大力推进人民币国际化。坚持本币优先，在商品交易、双边货币结算中扩大人民币跨境使用。建立离岸人民币清算系统，完善人民币跨境支付系统（CIPS）及配套制度，推进支付清算国际化。积极推进多边经贸合作，推动国际贸易以美元、欧元、英镑、日元等多种货币结算，减少对美元的依赖。比照欧盟模式，必要时由国家设立特殊目的机构，应对美国单边制裁、封锁汇款路径等风险。

（四）从机构层面，完善境外合规管理机制。建立健全海外发展合规管理机制。美国长臂管辖涉及领域广，涉美连接点灵活多样，包括美元币种、美元账户、交易行为所在地、交易对手、交易影响等多种情形，对银行和企业涉外业务的影响不容忽视，需要从管理机制、业务开展模式、风险防控措施等方面，加强境外合规风险管理。一是严格驻外机构的合规管理，对照国际标准与所在国的法律和监管要求，建立健全合规管理体系，不断提升合规经营水平。二是健全海外合规管理的政策制度，明确对国际业务、全部流程的海外合规管理要求，在项目尽调、合同拟定、贷后管理中强化合规约束。特别是在美设立分支机构的企业和金融机构，需严格遵守美国各项制裁法律。三是加强监测预警分析。建立专业化团队，及时跟踪研究美国制裁法律法规和制裁名单，完善名单筛查系统和可疑交易监测分析系统，动态监测制裁合规风险，做好风险防范工作。

作者单位：国开证券股份有限公司

文章来源：《中国发展观察》杂志2020年第13-14期合刊

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