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海南自由贸易港建设的风险和制约

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海南自由贸易港建设的风险和制约

作者：李志传旷婷… 文章来源：财新网点击数：1600 更新时间：2020/7/2

《海南自由贸易港建设总体方案》是中国迄今为止出台的最高水平的开放政策，是中国主动应对国内国际重大变局、以高水平开放带动改革全面深化的战略抉择和积极探索。未来几年，海南将以建设自由贸易港为主要任务，迎来新的发展机遇。但是，从海南发展的历史、当前的比较优势、宏观经济及周边环境、竞争对手条件等因素来看，海南自由贸易港建设还存在诸多风险和制约因素。本文借鉴国际自由贸易港发展和运行经验，参考改革开放后深圳的发展历程，对海南自由贸易港建设涉及的一些重要问题进行客观分析，并提出相应的思考建议。

一、方案设计与国际一流自由贸易港相比还存在差距

自由贸易港最早出现于16世纪的欧洲，二战后随着国际经济合作不断加深获得了快速发展。尤其是近几十年来，随着经济全球化和区域经济一体化进程加快，自由贸易港功能不断完善，已从单纯的货物中转港演变为国际贸易投资高度自由的特殊区域。自由贸易港的数量也不断增多，目前全球已有自由贸易港130多个。一些著名的自由贸易港，如香港、纽约、新加坡、迪拜、鹿特丹、釜山等已发展成为世界贸易中心、国际金融中心、国际交通枢纽等，不但带动了区域经济合作，而且对世界经济发展和全球价值链、产业链的形成和完善发挥了不可替代的作用。

自由贸易港是全球开放水平最高的特殊经济功能区。与自由贸易区相比，自由贸易港划定的区域更广泛，开放程度和经济自由度更高。除贸易自由外，还实现了投资、经营、人员出入等自由，并可以从事离岸业务。从世界成功的自由贸易港来看，虽然其发展都具有各自的优势和特色，但核心都是通过吸引货物、资金、人才、技术、信息等产生集聚效应，打造区域价值链的核心枢纽。例如，香港自由港的发展经验主要体现在贸易便利化、投资开放化、金融自由化和商事便捷化；新加坡自由贸易港区的发展经验主要体现在贸易便利自由、投资开放透明、金融自由发达和营商环境宽松；迪拜自贸区的发展经验主要体现在管理规范、投资便利、金融自由和税收优惠。

中国的自由贸易港建设起步较晚。在此之前，2013年8月至2019年8月，中国已批准建立了18个自由贸易试验区。当然，按照1973年《京都公约》对自由贸易区的界定，中国已经批准设立的18个自由贸易试验区，还达不到“境内关外”、“高度自由”的开放标准。从实际运行情况看，一些自由贸易试验区的效果不尽理想。中国的自由贸易试验区普遍存在功能定位偏差、制度创新的协调成本高、难以承接省级经济管理权限、制度创新动力不足等现实困境。导致上述问题的原因，主要是过度关注通过招商引资实现产业集聚、加速经济增长等功能，导致放权有限，对其管理也一直沿袭开发区和工业园区的管理模式，导致偏离和忽视了深层次的对外开放制度创新这一核心功能。

海南是中国内地第一个自由贸易港，是中国主动对接国际高水平经贸规则、推进高水平开放、建立开放型经济新体制的重大举措。从自由贸易试验区到自由贸易港，要素流动自由化、开放范围、领域、层次都有了质的提高。但是，受制于国内开放程度低、行政干预多、经济环境复杂、金融和税收监管严及海南自身的条件，海南自由贸易港建设存在一些先天不足的因素，其开放程度与香港、新加坡等已成功运行的自由贸易港相比还是有较大的差距。例如，“一线放开”、“二线管住”的制度设计是考虑到大陆开放程度较低的现实条件，具有明显的临时性制度安排的特征；一些产业、税收优惠政策和货物、资本、人员、技术的自由流动附加了严格的前置条件，一些关键领域的政策措施设置了较长的过渡期；同时，实现一些政策目标需要具备的先决和配套条件是海南无法主导的，如实现金融开放和资金自由流动需进一步推进人民币汇率制度改革、放松外汇和资本管制等。总体而言，海南自由贸易港“资本自由兑换、投融资自由、贸易自由、监管自由、人员自由流动”等高度开放的目标短期内难以实现。

二、海南自由贸易港建设的综合比较优势并不突出

自由贸易港建设离不开优越的地理位置和自然环境，在这方面，海南具备得天独厚的优势。作为中国第二大岛屿和相对独立的地理单元，海南具有离岛的天然便利，具备便捷的海运航道和多个优良港口。从生态自然环境看，海南冬季气候宜人，热带旅游资源和海洋资源丰富，降水丰沛、淡水资源充足，土地利用类型多样、植被覆盖率高。优越的自然条件、重要的交通和战略位置使海南成为中国南下的重要战略通道、21世纪海上丝绸之路的重要支点，在海洋强国、南海战略、“一带一路”、中国-东盟自贸区建设中具有无可替代的地位。

除了区位和生态环境优势，国家政策的强力支持是海南最重要的优势。本世纪以来，国家对海南的重视程度不断提高，对海南发展的政策支持力度不断加大。2001年4月，博鳌亚洲论坛在海南成立，海南经济增速加快，对外开放进入新阶段；2009年12月，海南国际旅游岛建设上升为国家战略，开启了以旅游业带动经济发展的新阶段；2018年4月，《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》出台，赋予海南经济特区改革开放新使命；最近发布的《海南自由贸易港建设总体方案》，开放范围更大、目标更远、内涵更丰富，海南成为新一轮改革开放创新驱动的试验区。海南自由贸易港建设能否成功，在很大程度上取决于政策优惠及支持力度能否覆盖海南的先天不足。

海南经济基础薄弱，市场规模有限。自1988年海南建省并成立经济特区以来，海南经济保持了相对较高的经济增速，但因起点较低，经济基础仍比较薄弱，且经历过不少的弯路，经济总量在全国仍处于较落后水平。据统计，2019年，海南省GDP5308.94亿元，同比增长5.8%，增速低于全国，GDP总量在全国31个省区市中排名第28位。人均GDP56507元，人均可支配收入26679元，人均生活消费支出19555元，均低于全国平均水平。海南的经济总量大体相当于内地一个中等地级市的规模，还不如深圳的一个区。从经济总量和人均收入消费情况看，至少在目前，海南的经济规模还相对较小，消费市场潜力也比较有限。这意味着，未来海南自由贸易港的投资和消费将主要靠外来的资源驱动，本岛的能力和潜力非常有限。

海南的经济结构仍不合理，农业比重过高、房地产畸形发展的特征明显。2019年，海南三大产业的比重为20.3：20.7：59（全国的数值为7.1：39：53.9），具有明显的从农业经济向服务业经济为主体过渡的特征。与建省并成立经济特区初期相比，海南农业占GDP的比重已经大幅下降，但仍然远远高于全国平均水平。海南第三产业增加值占GDP比重高于全国平均水平，对经济增长的贡献率为75.6%，是拉动经济增长的主要力量。但第三产业的发展主要集中在批发零售、住宿餐饮、房地产业等传统服务产业上，金融、保险、物流、旅游等现代服务业发展相对滞后。在第三产业中，房地产占有重要的地位，占比为16%；房地产开发投资占城镇固定资产投资的比例高达48.5%，房地产业已成为海南经济不折不扣的支柱产业。近年来，在旅游养老和投资资金的推动下，海南的房价上涨较快，海口、三亚等地一些楼盘的价格已经接近一线城市。近几年，即使在限购的政策下，仍然存在比较严重的泡沫。

海南工业结构单一，基础薄弱，这是海南自由贸易港建设面临的重要问题。工业是海南经济发展的主要短板，工业主要分布在采矿业、制造业以及电力、热力燃气及水生产和供应业，制造业主要是农副食品加工业、食品制造业、纺织业等。电力、热力、燃气及水生产和供应业等基础工业在政策扶持下，在工业结构中占有相当大的比重。总体看，海南的工业仍主要集中于传统的、低端的产业，轻重比例失衡，内部结构不合理，远未达到向现代先进制造业转型的水平。从香港、深圳的发展历程看，在成为高度发达的经济体（或城市）之前，都经历过一个产业转型升级的发展阶段。《海南自由贸易港建设总体方案》确定了海南未来重点发展的三大主导产业——旅游业、现代服务业和高新技术产业，但工业结构单一、制造业基础薄弱、缺乏支柱型产业将制约先进技术、设备和原材料的消化吸收和创新能力，尤其是影响高新技术产业的发展。在研发方面，海南的投入水平较低，2018年海南省R&D经费支出占GDP比重为0.56%，远低于全国水平的2.19%；规模以上工业企业R&D人员全时当量、万人专利授权量、人均技术市场成交额、高新技术企业总收入占GDP比重也远落后于全国水平，研发投入产出效率非常低。没有高端制造业支撑，海南自由贸易港的未来的发展重心只能再次倾向于金融和地产。但是，海南金融业增加值仅392.23亿元，约占GDP的7.4%，金融业短期内也难以成为支柱产业。海南能否走出历史的循环并摆脱对房地产的过度依赖仍然存在较大的不确定性。

三、无法切割的历史和投机基因影响自由贸易港建设

对于海南的发展，中央一直给予政策倾斜，以斜弥补海南自然禀赋的不足。但是，“靡不有初，鲜克有终”，诸多的优惠政策并没有带来的预期的效果，时至今日，海南经济社会的发展水平依然差强人意。回顾海南发展的历史，有许多事件和教训值得反思。

1980年，国务院出台《海南岛问题座谈会纪要》，赋予海南准特区地位。但是，1985年，仍属于广东的海南就发生了震惊全国的汽车走私事件；

1988年4月，海南建省并成为全国最大的经济特区后，迅速掀起了房地产开发投资热，短期内带动了经济高速增长。但是，房地产市场的急剧膨胀带来了风险的迅速上升。1993年，“国十六条”出台，重点整顿金融秩序，全面控制银行资金进入房地产业，海南房地产泡沫最终破灭，与广西北海成为房地产泡沫破灭的标志性典型。在此后的时间里，海南的金融风险事件不断发生：1998年6月，海南发展银行被关闭，成为新中国金融史上第一家倒闭的省级银行；上世纪90年代全国十大期货逼仓事件，海南独占其二（分别是1995年F703咖啡逼仓事件和1996年天胶608逼仓事件），并导致1998年海南中商期货交易所关闭。房地产泡沫破灭的影响持续十多年，海南虽然最终走出困境，但是失去了宝贵的发展机遇，与同期开放的深圳的差距也越来越大。

2009年12月，海南国际旅游岛建设上升为国家战略，大量投机资金进入海南，海南的房价再度暴涨。目前，在各种政策支持下，这场击鼓传花的游戏仍在继续。

回顾海南发展的历史轨迹，国家给予海南的政策越来越优惠，每一次政策出台都是巨大的发展机遇。在三次大的历史机遇（1984年建省之前、1988年建省之后、2009年创建国际旅游岛）面前，海南都急于把长期利好政策进行短期套现，使优惠政策成为投机资本利用和炒作的工具，导致政策实施虎头蛇尾，偏离预期目标。这种状况一再发生，必然会影响对自由贸易港政策的信心。对此，业内人士已从地域文化、资本环境、官员素质等不同的角度进行了分析解释。从自由贸易试验区到自由贸易港，政策支持和优惠力度前所未有、国内未有，海南再度迎来发展的窗口和难得的机遇，但能否抓住还有待于时间的检验。

四、人才是海南自由贸易港建设最主要的制约因素

人口和劳动力是经济持续增长的重要条件，但海南地广人稀，劳动力资源并不丰富。2019年，海南省常住人口944.72万人，常住人口城镇化率59.23%。从人口总量看，海南高于香港（750.07万人），低于深圳（1343.88万人）。但海南的面积3.54万平方公里，人口主要集中在南部和北部，人口密度远远低于香港和深圳。海南人口自然增长缓慢，自1988年海南建省并成立经济特区以来，常住人口在30多年间仅增加了317万。即使是2009年海南国际旅游岛建设上升为国家战略以后，海南的常住人口10年间也才增长了77.57万，人口自然增长率已经下降到1%以下。在人口增速放缓的同时，海南还出现了劳动人口年龄上升、老龄化加深、人口迁移流动活跃等趋势。

海南高等教育薄弱，生源流失严重，本科以上毕业生在本地就业率也不高。海南现有本科学校8所，专科学校12所。生源流失一直是海南当地的痛点，每年高考全省前500名的考生，极少报考海南本地的大学，出去读大学因就业困难回去的也很少。据统计，2018年，海南专科及以上毕业生51869人，其中专科占48.1%，本科占49.5%，硕士博士占2.4%。万人在校研究生人数为7.4人，在全国排名第26位。在海南本地就业的毕业生中，本科生占当年毕业本科生的49.59%，硕士生占40.31%，博士生占36.36%。这意味着，海南当地培养、当年毕业的硕士和博士，将近三分之二都不在当地就业，去外地就业的毕业生相当一部分去往一海之隔的珠三角。

海南高素质人才和专业化人才严重短缺，高物价、高房价、低收入制约外地人才流入。在《海南自由贸易港建设总体方案》中，大力发展旅游业、现代服务业和高新技术产业，形成现代产业体系是制度设计的重要内容之一。实现这一目标需要与其发展定位匹配的人口和人才结构，需要足够的优质人才参与支持。但是，人口增长缓慢、人才短缺是长期以来影响海南快速发展的主要瓶颈，依靠本地人口的自然增长、依靠现有的人才显然无法满足这一要求，只能寄希望于外部人口和人才的流入。海南政府也早已意识到这一问题，2018年发布了《百万人才进海南行动计划（2018-2025年）》，根据设定的目标，海南争取到2020年吸引各类人才20万左右，常住人口达到996万左右；到2025年，实现“百万人才进海南”的目标，到2030年常住人口达到1248万左右。但实现上述目标非常困难，至少2020年的目标已经确定无法实现。海南地方政府为吸引人才流入出台了很多政策，但海南的房价高、教育资源缺乏、收入低而消费水平高等现实因素将长期影响和制约人口流入。

五、海南自由贸易港建设将面临激烈的竞争

自由贸易港的成功归根到底要依靠便利化、法治化、国际化营商环境。从国际看，现有的自由贸易港多数都是区域或全球贸易、金融、航运中心，通过对周边或经过的资源产生虹吸效应，强化自身的比较优势，同时辐射带动区域经济发展。在资源相对有限的现实情况下，自由贸易港之间、自由贸易港与周边大型城市之间不可避免存在竞争。

在自由贸易港之间，海南主要面临着香港和新加坡的竞争。香港是全球最大的自由贸易港，有全球最佳的赋税环境、最简单便利的通关程序、自由的金融政策和资金流通、享誉全球的营商环境，各项衡量自由贸易港的关键指标均在全球名列前茅。更重要的是，香港还有全球公认的透明、法治、清廉、规范的特别行政区政府。而新加坡地处马六甲海峡出入口，地理位置得天独厚。经过多年的发展，新加坡已经成为亚太而至全球重要的航运枢纽和金融中心，在国际贸易、国际金融、保险、财务运作、外汇交易等领域地位领先，其税率和税法在吸引全球投资方面具有非常强的竞争力，并具有健全的知识产权制度和严格的监管体系。更重要的是，新加坡人才流入渠道畅通，有丰富的人才资源储备，对创新型企业具有很强的吸引力。香港和新加坡是世界成熟的自由贸易港，营商环境评估多年来一直在世界排名前五。近年来，在贸易保护主义抬头、数字科技发展、第四次工业革命兴起的国际大环境下，多数自由贸易港更加重视营商环境建设，提升竞争力。从近年要素国际流动的方向看，成熟、稳定、可预期的投资环境对资金、技术、人才的吸引力要远远大于短期的招商引资优惠政策。因此，相对于香港和新加坡这种成熟、发达的自由贸易港，海南还有很多领域需要学习提高。

在本区域，海南自由贸易港还将面临上海、深圳等城市的竞争，并受粤港澳大湾区建设的影响。海南经济发展程度远远落后于上海、深圳，其经济体量大体是上海的七分之一、深圳的五分之一。未来，海南自由贸易港将主要借助于国家的税收、产业等优惠政策，在金融、贸易、航运、科技等与上海、深圳和周边区域产生竞争。但是，短期内，国家政策的优惠尚不足以完全平衡和弥补其他条件的不足。上海正在进一步加快推进国际金融中心建设，其金融市场发展水平和对长三角金融支持作用远非海南可比。而从深圳经济特区发展的历史过程看，深圳的成功在一定程度上对接了香港和珠三角的优质资源。尤其是经济发展水平较高的珠三角成为深圳的腹地，为深圳的发展提供了丰富的劳动力、资本和市场。而与海南隔海相望的粤西和桂东地区，经济发展水平较低，不具备珠三角的优势和条件，对海南的助力有限。

海南自由贸易港发展加工制造业还将面临越南等国的竞争。为避免成为“避税天堂”，海南的多项优惠政策都强调“实质性运营”的条件，并通过“零关税、低税率、简税制”的安排鼓励加工制造业发展，以补上第二产业发展的短板。从地理位置看，海南发展加工制造业将直接与隔海相望的越南产生竞争。越南自2007年加入世界贸易组织以来，全面推进政治、经济、社会等多领域的开放，通过区域经济合作积极参与全球价值链和生产网络。到目前为止，越南已参加16项自由贸易协定谈判，12项已签署并生效。尤其是2016年加入《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、2018年加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）后，越南对多个国家市场的出口都实现了较快的增长。尽管在经济发展水平、资金、技术方面还存在不足，但依靠丰富的劳动力资源、较低的生产成本和高度开放的政策，近年来越南承接了大量进行产业转移的加工制造企业，包括一部分珠三角外迁的企业。除越南外，近年来马来西亚、菲律宾、印尼等国也主动谈判和加入一些高水平的区域合作协定，未来也将在多领域与海南展开竞争。

六、关于海南自由贸易港建设的思考和建议

一是顺应大势，以更高水平的开放打破海南经济社会发展的各种制约。当前，随着保护主义、单边主义抬头，经济全球化面临重大挑战，国内经济也面临结构性、体制性、周期性的困难和考验。海南自由贸易港建设具有重要的象征意义和现实意义，表明了中国以实际行动支持全球化、构建人类命运共同体的态度和决心。在世界新一轮大发展、大变革、大调整中，中国要把握国内外政治经济发展大势，以海南自由贸易港建设为契机，加快推进重要领域的市场化改革，不断消除体制性、制度性障碍，以更高水平的开放促进发展方式转变、经济结构优化和增长动力转换。对于海南而言，应正视存在的种种问题，认真吸取与历次发展机遇失之交臂的教训，踏踏实实推进自由贸易港建设，不给历史留下遗憾。

二是重视人才，尤其要注意配备、培养优秀的政策执行和实施者。回顾总结世界上成功的自由贸易港发展历史，人才一直都是最有价值、最稀缺的资源。海南自由贸易港建设必须要突破人才约束的种种瓶颈，消除影响制约各类人才流入的障碍。在各类人才中，不畏困难、坚决推进、实施自由贸易港政策的人才尤为重要。从深圳特区建设的成功经验看，任仲夷、谢非、吴南生、梁湘、袁庚等这些改革的先行者、推动者、实施者在特定的历史时期发挥了至关重要的作用。海南自由贸易港建设的成功，也主要取决于政策的坚决执行和扎实落地，取决于是否有思想开放、勇于担当、坚持推进改革的地方领导人。

三是正视短板，调整优化海南经济和产业结构。海南自由贸易港建设不能逾越特定的产业发展阶段，也无法回避海南在经济结构方面存在的主要问题。海南自由贸易港建设，一定要认真吸取海南在历史选择方面的教训，深刻认识房地产过度发展的危害，防范自由贸易港建设再度成为房地产的盛宴。未来，海南要逐步降低对房地产的过度依赖，利用好国家给予的优惠政策，围绕旅游业、现代服务业和高新技术产业培植实体经济，弥补工业结构单一、制造业基础薄弱、缺乏支柱型实体产业的短板，为自由贸易港的长期发展奠定健康、合理的产业基础。

四是吸取教训，避免过度投机再度冲击自由贸易港建设。历史上的投机套利活动使海南屡次错失发展机遇，产生了长期而深远的影响，并动摇了对未来对自由贸易港建设的信心。海南应以史为鉴，通过制度设计与严格监管抑制各种投机套利活动，避免再度沦为避税港和金融投机的热土。同时，充分认识到自由贸易港建设的渐进性和长期性，认真研究分析国内自由贸易试验区和国际自由贸易港建设的经验教训，坚持市场化改革和开放创新的正确方向，努力打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的改革开放新高地。

作者：李志传，阳光保险集团高级经济师、澳门城市大学特约研究员；旷婷玥，澳门城市大学商学院助理教授

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