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美国关于改革WTO的发展中国家地位的备忘录解读

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美国关于改革WTO的发展中国家地位的备忘录解读

作者：管健文章来源：国际贸易法评论点击数：2008 更新时间：2019/8/20

2019年7月26日美国白宫官网发布了关于改革世贸组织中发展中国家地位的总统备忘录。备忘录授权美国贸易代表（USTR）依法使用一切可用手段改变WTO，以防止自我声称但是没有适当的经济或其他指标佐证的发展中国家利用世贸组织规则和谈判中的灵活性。在适当且合法的情况下，USTR应与其他志同道合的WTO成员合作采取此行动。

USTR应在备忘录发布之日起60天内向总统通报进展情况。如果在备忘录发布之日起90天内，USTR确定尚未取得实质性进展，则USTR应酌情并在符合法律的范围内：（i）在世贸组织下不再承认某WTO成员是发展中国家，如果USTR认为该成员自我声称为发展中国家是不恰当的，并且该成员不适当的寻求世贸组织规则和谈判中的灵活性的利益;（ii）在相关情况下，不支持任何此类国家在经合组织中的成员资格。为此，USTR应在其网站上发布一个所有USTR认为不适当的寻求世贸组织规则和谈判中的灵活性利益的自我声称为发展中国家的清单。

怎么看这个备忘录？本人高度怀疑美国发布该备忘录的初衷是要真心地推动WTO的改革，八成可能是要以发展中国家地位问题作为抓手来瘫痪WTO的谈判功能，就像美国利用阻挠上诉机构大法官的连任和遴选来瘫痪上诉机构一样，都是如出一辙的套路。一旦90天后，美国发布清单不承认中国、印度等国家的发展中国家地位，相关国家也坚决反对，那么暂且不论现行WTO规则的适用方面会产生哪些问题，正在进行或将要进行的相关谈判比如渔业补贴、电子商务等是否都要立即停下来？WTO改革还能改的下去吗？显然美国应该也是考虑过这些后果的，似乎美国也毫不忌惮瘫痪WTO的谈判功能！WTO三大功能（贸易谈判、争端解决和政策通报审议）中的前两个可能很快就会被瘫痪！

美国为什么要瘫痪WTO？因为美国还没有能够通过单边打压和双边谈判获得足够多它想要的东西。对中国和其他国家的单边措施屡遭反制，与中国的谈判历经12轮没有结果，与日本和欧盟的谈判似乎也不顺利。对于美国来说单边打压迫使其他国家与其结城下之盟是它的主战场，对中国等被打压的国家来说WTO成了唯一的避风港。因此美国的目的就是拆了这个避风港，迫使其他国家回到双边的战场上来，逐个击破，而不是让其他国家在WTO的避风港里抱成团抵抗美国。因此WTO复活和再焕生机之日，应该是美国把所有它想收拾的贸易伙伴收拾完，或者美国在单边的战场上被其它国家怼的头破血流从而回心转意之日。

美国打压中国的策略是什么？美国的基本策略就是联众击寡。比如，美国在瘫痪上诉机构问题上一开始是引起众愤的，但是现在大家已经坦然接受了。欧盟早期还希望联合中国一起搞一个诸边协议形式的替代性的仲裁机制。但是欧盟从政治上已经放弃了这个做法，7月25日，欧盟与加拿大联合提交了一份关于依据DSU25条设立临时上诉仲裁机制的案文，欧盟只想与其他国家搞双边的替代性仲裁机制，以避免引起美国的强烈反弹。也就说，在上诉机构被瘫痪问题上，欧盟与中国已经脱钩了。另外，在发展中国家的地位和特殊与有差别的待遇问题上，美国、欧盟和日本一直是抱成团的。比如三方联合发布的六份联合声明一再强调，具有发展中国家地位的先进WTO成员在WTO正在进行和未来的谈判中做出完全承诺。至于三方反复在联合声明里强调要针对非市场导向的政策和做法制定新规则，其目标所指大家都心知肚明。再比如，美国去年对进口汽车和零部件以国家安全为由发起232调查，在今年5月中美谈判破裂后，美国没有立即对进口汽车和零部件加征232关税，而是决定设立6个月谈判期，以暂时缓解与日本和欧盟的冲突。事实表明，美国明里暗里都在联合其他国家针对中国搞各种动作。遗憾的是其他WTO成员至今可能都不理解唇亡齿寒的道理，实际上中国一直在给日本和欧盟等成员挡子弹，中国倒下了，特朗普下一个要狠狠收拾的就是他们。中国要多跟其他国家讲讲这个道理！

中国怎么办？如果美国的发展中国国家地位备忘录的目的真的是要瘫痪WTO的谈判功能，建议中国联合其他WTO成员认真考虑一个没有美国的WTO。实际上，等美国对来自中国的额外3000亿产品加征完关税之后，WTO有没有美国对于中国来说似乎意义都不大了，但是中国与其他主要贸易伙伴的关系还有赖WTO规则来维系。一个没有美国的WTO可能是对美国瘫痪WTO最有力的回击和最好的反制。当然，一个没有美国的WTO的现实困难肯定很大，但是万事开关难，不妨先把舆论氛围搞起来，造造势，万一实现了呢？

如果美国的备忘录的目的还想谈也愿意真心实意改革WTO，中国也愿意继续参与，建议在未来的谈判中将发展中国家的地位与发展中国家的特殊和差别待遇区分开来，淡化地位问题，强化待遇问题。实际上中国关于WTO改革的立场文件中关于发展中国家问题上，其根本目的是要保障成员的发展权益，而不是要其他成员承认中国是发展中国家。在当前的WTO法律框架下，地位和待遇是严格挂钩的，如果失去了这个地位，就不可能获得相应的待遇。如果未来的WTO谈判文本还坚持现行WTO规则的结构将地位和待遇挂钩，一旦备忘录发布后90天，美国不再承认中国等成员的发展中国家地位，那么很多谈判可能都会进入死胡同，停留在美国与中国和其他新兴成员是否还是发展中国家问题的口水仗上了。如果在未来的规则谈判中，淡化地位的问题，强调每个成员基于自身经济发展水平和社会发展需要，提出相应的豁免或例外条款，也可以达到保障成员发展权益的目的。实际上，USMCA和TPP/CPTPP的缔约方中也有很多发展中国家，但是这些协定并没有给发展中国家提供特殊或差别待遇，但是通过国别附件的方式允许不同的国家享有不同的豁免和例外，甚至美国自己在这些协定中也提了很多豁免和例外。从长远和发展的角度来看，在未来的10年或20年后，可能中国自己也会有当前美国的烦恼，觉得其他成员利用发展中国家地位和灵活性来占便宜。因此，在未来的谈判中通过国别豁免和例外的方式来保障成员的发展权益，也不失为一种可行的途径。

大家都公认，当前中国面临的是百年未遇之大变局大变革，国际经贸规则正在经历深刻的重构。对于这样的大变革，我们可能不能还抱着1995年WTO成立时候的条条框框来思考美国在做什么，也不能固守中国2001年入世时及入世以来所获得的一些利益。中国需要更长远的眼光、更开放的心态和更灵活的态度参与多边规则的重构。

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