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“一带一路” 倡议下国有企业“走出去” 面临的挑战与应对
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“一带一路” 倡议下国有企业“走出去” 面临的挑战与应对
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| 作者：张 宁 文章来源：国际贸易 点击数：1095 更新时间：2018/3/20 |
随着国家“一带一路” 倡议的深入实施， 我国与沿线国家的双边、多边合作不断加深， 近年来中国企业特别是国有企业海外投资发展的步伐正在不断加快。截至２０１６年年底， 中国企业在“一带一路” 沿线国家建立初具规模的合作区５６家， 累计投资１８５.５亿美元，入区企业１０８２家， 为当地创造就业岗位１７.７万个。２０１７年１－７月， 中国企业对“一带一路” 沿线的５０个国家有新增投资， 合计７６.５ 亿美元，同比增长５.７％； 同期在“一带一路” 沿线的６１个国家新签对外承包工程合同额７８０.９ 亿美元， 占同期总额的５７.７％， 同比增长３２.６％； 完成营业额３８２.３亿美元， 占同期总额的４９.３％。但与此同时， 中国国有企业在“走出去” 过程中也面临越来越强烈的挑战与国际指责， 面临“增速越快， 发展阻力越大” 的境况。对于西方国际社会对中国国有企业海外投资发展的舆论和政治指责， 我们不能置之不理， 需充分重视和主动回应。对国有企业在“走出去” 过程中面临的现实问题与矛盾， 应综合运用国际经贸规则、经济外交、国有企业混合所有制改革、市场多元化战略等多种手段予以积极应对和化解。
一、西方国家对中国国有企业加快“走出去” 的舆论和政治指责
近年来在“一带一路” 倡议深入实施和我国的国际影响力不断增强的现实背景下， 西方国际社会对中国国有企业的舆论挑战和政治指责成为了一个被广泛关注的新问题。其主要的指责包括： 中国国有企业受到政府的支持， 成为代表国家利益的战略执行者； 中国国有企业更容易获得政策性贷款等支持因素， 从而获得特殊的国际竞争优势， 有违“竞争中立” 规则； 中国国有企业加快对外投资合作， 是向外输出其国内过剩和落后产能，化解其国内产能过剩矛盾的手段。
（一） 在一些重要领域， 中国国有企业受到中国政府的支持， 成为代表国家利益的战略执行者
在西方媒体和一部分西方政治人士的眼中， 中国国有企业是受到政府鼎力资助的， 在进行具体的经济决策时主要是以国家经济战略、能源战略或外交政策目标为行为导向的。“中国威胁论” 等西方舆论的盛行， 使一部分怀有疑虑的西方政治人士看来， 中国国有企业的海外投资与并购行为， 背后是中国政府在指挥和支持， 国有企业成为中国政府“掠夺” 海外资源的执行者。在这种形势下， 我国国有企业的一些正常海外并购常常被一些国外媒体冠以威胁其国家安全的帽子， 在并购过程中面临严格的安全（政治） 审查， 中国国有企业的海外并购不乏因此而失败的案例。国际投行摩根大通的报告也曾指出，东道国在政治上表现出的“ 敌意”， 是中国国有企业海外投资并购需要考虑的重要问题。从中海油收购美国石油公司尤尼科， 到五矿集团收购加拿大矿业公司诺兰达，东道国政治反对的声浪排山倒海，最终使中国多项国有企业海外投资并购失败。
事实上， 西方世界指责中国国有企业猎食全球资源， 特别是掠夺非洲的资源能源方面的负面评论从未间断。在一些西方媒体和政客看来， 崛起中的中国就像一只巨大的野兽， 在全球开采矿产、寻找石油等。近年来， 欧盟和美国的一些政要多次指责中国在非洲国家实行“新殖民主义”。西方媒体和一部分政治人士还指责中国在非洲、南美、俄罗斯等国家实施的“石油换贷款” 的发展模式。他们认为，长远来看， 这将使这部分国家走入“资源诅咒” 之困境， 丧失经济发展的多样性和产业多元化。此外，还指责中国国有企业只在乎能源资源， 而对当地的人权、腐败和民生民主等问题关心不够。
从我国的角度看， 一方面， 增强我国国有企业的独立性、减少政府支持的痕迹成为不得不考虑的问题。另一方面， 如何监督管理和引导“走出去” 的国有企业的海外经营行为， 督促它们在东道国更多地承担社会责任、环境保护责任等， 从而使它们更受东道国欢迎，成为一个关键的问题。
（二） 由于政府背景， 中国国有企业更容易获得政策性贷款等支持因素， 从而获得特殊的国际竞争优势， 有违“竞争中立” 规则
近年来， 以经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）、美国和澳大利亚政府为代表的西方国家政府和国际组织， 提出和不断运用“竞争中立”规则， 试图限制中国国有企业的竞争力， 限制其“走出去” 的步伐。他们认为， 中国国有企业因为长期获得中国政府为其提供的财政补贴、低利率贷款、政府拨款、低价转让或划拨土地、开发区优惠项目等各种优惠政策， 所以中国国有企业在国际竞争中享有相比外国企业和中国私营企业的不公平的特殊竞争优势， 这就违反了“竞争中立”原则。所以， 这些西方国家对中国国有企业日益扩展的全球性影响心存顾虑， 对中国国有企业的海外投资与并购行为施加重重阻力。
在一些西方国家看来， 中国国家开发银行、中国进出口银行等政策性金融机构和几大国有商业银行为中国国有企业“走出去” 提供了大量的政策性金融支持， 使其获得了特殊的竞争优势， 违反了“竞争中立” 原则。其重点支持的领域和项目包括： 中石油、中石化、中海油等开拓海外油气资源项目， 中国华能、中国华电、中电投和中国水利等大型电力企业投资开发东南亚周边国家的水电资源项目， 中国铝业、中国五矿、中冶集团、中国有色等在亚非拉广泛参与有色金属开发、建设配套基础设施等。具体政策措施如中国国家发展改革委、中国进出口银行曾下发《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持政策的通知》，西方媒体认为， 这些所谓的境外投资重点项目， 绝大部分是中国国有企业所执行的项目。
（三） 中国国有企业加快对外投资合作， 是向外输出其国内过剩和落后产能， 化解其国内产能过剩矛盾的手段
在部分西方国家看来， 近年来中国的产能过剩矛盾突出， 其中很多产能过剩的行业， 国有企业在其中占据主导地位。中国国有经济发展越好的行业越容易出现产能过剩， 例如钢铁、造船、电解铝、水泥等。中国地方政府盲目追求政绩和ＧＤＰ 增长， 国有企业的广泛参与， 是造成产能过剩的重要原因之一。中国国有企业加快对外投资合作， 是向外输出其国内过剩和落后产能， 化解其国内产能过剩矛盾的手段。中国政府积极推进的“一带一路” 战略被西方媒体称为２１世纪中国版的“马歇尔” 计划。
不可否认， 近年来我国部分产业的产能过剩矛盾凸显， 传统制造业产能普遍供过于求， 特别是钢铁、水泥、电解铝等高能耗、高排放行业尤为突出。此外， 塑料等化工产品， 氯碱、甲醇、氮肥、电石、铅锌冶炼、铜冶炼等有色行业也面临较大的产能过剩风险。工信部曾指出， 中国３９ 个行业中有２１ 个产能严重过剩。但是应该看到， 中国政府对于解决国内的产能过剩矛盾是极其负责的， 主要是通过国内宏观调控和市场化手段来解决的， 通过大力推进“三去一降一补” 的政策措施， 在国内消化过剩产能。在商务部等部门的监管和引导下， 中国国有企业在“一带一路” 倡议下的对外投资合作， 绝大部分都是本着合作双赢的原则， 以中国最先进和环保的技术推进对外经济合作的， 绝不是所谓的输出其国内落后和过剩产能的手段。
二、中国国有企业在“走出去”过程中面临的现实问题与矛盾
中国国有企业参与国际经贸活动中遇到的实践问题和矛盾， 主要集中在海外直接投资与并购过程中。首先， 在国际化经营中， 因国有企业身份而屡遭国外安全审查和舆论指责， 导致跨国并购失败事件频发。其次， 中国企业海外投资在一些国家／ 地区增长速度过快、国有企业占比过高， 引发在这些国家较大的政治和舆论担忧。再次， 与民营企业相比， 国有企业的海外投资因核准和监管制度所限， 自由度和灵活性还不足， 投资效益不高。
（一） 在国际化经营中， 因国企身份而屡遭国外安全审查和舆论指责， 导致跨国并购失败事件频发
中国国有企业在对外投资的过程中， 由于是国有的所有制性质，西方国家的政府常常以“国家安全” 为理由进行各种审查， 中国国有企业承受着外国政府大量的舆论政治压力。许多重大项目， 都是因为政治和舆论压力的原因， 限制了中国国有企业海外投资的步伐，甚至最终导致投资行为被驳回。
国际知名金融数据提供商Ｄｅａｌｏｇｉｃ公布的数据显示， 近年来中国企业跨境收购的失败率（指已宣布的跨境交易被撤回、拒绝或过期失效的比率） 为全球最高，达到１２％。相比之下， 美国和英国公司从事海外收购因政府审查导致的失败率仅为２％ 和１％。英国《金融时报》曾报道， 中国企业海外竞购失败， 一方面可能的原因是收购操作手法的问题； 另一方面，“中国威胁论” 给完成交易带来了政治阻力， 中国国有企业面临的审查问题不容忽视。
外国政府对中国企业的投资并购以各种理由实施的安全审查， 矛头主要是指向中国技术先进、规模较大， 或涉及能源资源、国家安全、战略新兴产业等敏感领域的企业。商业利益的冲突是西方国家对中国国有企业排斥和指责的基础性原因， 但企业所有制因素作为一种把柄和借口， 起到了放大现实矛盾、引发情绪化歧视的作用。
（二） 中国企业海外投资在一些国家／ 地区增长速度过快、国有企业占比过高， 引发部分国家的政治和舆论担忧
第一， 从中国企业海外投资的增速情况看， 近年来中国企业海外投资的增幅很快， 明显高于全球平均增幅。如： ２０１６年， 中国企业对外直接投资额实现１７０１.１亿美元，同比增长率达４４.１％， “十二五” 期间中国对外直接投资年均增长率达到１８.２％。中国在２０１５年的对外直接投资额首次超过吸收外资额， 成为资本净输出国家， 同时也超过日本， 首次跃居世界第二大对外投资国。如此高的增长速度， 是其他国家海外投资发展历史上罕见的， 这容易引发一些国家的恐惧和指责。
第二， 从国有企业在中国海外投资流量的占比方面看， ２００６年以前， 国有企业在我国海外投资存量中的占比在八成以上， ２００６年为８１％， 近年来比重有所下降， 目前国有企业占我国海外直接投资存量的比重在五成左右， ２０１５年为５０.４％。总体来看， 国有企业在海外直接投资中的占比比重仍比较高。无论是以对外直接投资存量还是境外资产总额排序的中国非金融类跨国公司排名， 前１０位全部为国有企业。
第三， 从投资国别角度看， 中国企业对部分国家和地区的海外投资比较集中， 增长率高， 国有企业投资所占比例大， 这引发了一些国家的政治和舆论担忧， 指责中国企业抢占了过多资源和投资机会。如近十年来， 中国企业对美国直接投资年均增长率达４２. ５％， 对欧盟的直接投资年均增长率也达３９. ９％， 对非洲的直接投资年均增长率为１９. １％， 并且国有企业在其中比重较高， 这引发了部分国家较突出的政治和舆论担忧。
（三） 与民营企业相比， 国有企业的海外投资因核准和监管制度所限， 自由度和灵活性还不足， 投资效益不高
国有企业的海外投资与民营企业相比， 面临着更严格的国内核准和监管制度。为了保证国有资产的保值增值和安全性， 加强对国有资产的管控能力， 有关政府部门对国有企业的对外投资制定了较全面的核准与监管措施。如： 商务部颁布实施的《境外投资管理办法》， 国家发展改革委颁布实施的《境外投资项目核准和备案管理办法》，财政部颁布实施的《国有企业境外投资财务管理办法》等政策文件， 均对国有企业、中央企业的对外投资核准和监管提出了区别于普通民营企业的核准和监管措施。除此之外， 国有企业的海外投资还要经过国有资产监督管理委员会的监管， 这就比民营企业多经过一个监管和考核部门。国有企业在海外的非主业投资受到严格限制， 而民营企业的海外投资就要灵活得多， 不受这些限制， 可以更好地把握各种投资机会。另外， 国有企业海外投资项目的单笔平均规模要比民营企业大不少。根据国际知名会计师事务所毕马威的统计， 中国国有企业海外并购的平均交易金额在５亿美元左右， 而民营企业只有１亿美元左右。按照政府部门的对外投资管理政策， 依据对外投资数额的大小， 企业需要在不同层级的政府部门做登记备案或核准。国有企业对外投资项目金额较大， 所以面临的需政府核准项目比重更高， 时间成本就更长。
由于上述原因， 面对瞬息万变的国际市场竞争， 特别是在海外兼并收购过程中， 国有企业面临的不确定性就高于民营企业。在跨国并购过程中， 国外合作方往往会在协议中提出对我方公司执行协议的时限要求， 如果因政府核准时间耽误了协议执行时限， 则须给予对方高额补偿。客观来看， 虽然由于国有资本的特殊性， 发改委、商务部、国资委等部门对国有企业的大额海外投资项目进行事前核准有一定的必要性， 但是其海外投资的效果如何， 政府主管部门很难做出事前判断， 还主要有赖于企业自身的可行性研究和风险评估。所以相关政府主管部门可以将对国有企业海外投资的监管重点， 更多地转向事中的过程监管和事后的责任追究方面，减少事前审核事项， 缩短审核时间。
商务部公布的数据显示， 中央企业的对外投资项目的亏损比例为２７. ３％， 高于全部企业对外投资２２.４％的亏损比例。在实践中， 国有企业对外投资项目的盈利比例，一直低于民营企业。究其原因， 有国有企业面临上述制度条件约束，投资灵活性和自由度不够的原因，也有部分国有企业在海外投资运作中责任意识和风险观念不足、责任追究机制执行能力不够的原因。
三、适应国际竞争新格局， 加快推进中国国有企业“走出去”的对策建议
（一） 推进国有企业的混合所有制改革
推动国有企业加快混合所有制改革步伐， 逐渐降低国有股持股比重， 是应对国际上“竞争中立”规则的方式之一， 也是提升国有企业国际竞争力的途径。鼓励国有企业与有能力优势和资源优势的其他企业组织（包括有专业能力的民营企业、跨国公司、外资企业、各种中介服务机构、东道国企业组织）之间开展全方位战略合作， 实现自身从弱能力到强能力的组织体制转变。中联重科、联想集团和中兴通讯等企业海外投资发展取得成功的一个重要原因， 就是通过发展混合所有制， 逐渐从国有控股转变为国有参股， 增强了企业发展的活力。
（二） 推进市场多元化战略，分散风险， 提升投资成功率和回报率
积极倡导国有企业在对外投资跨国经营过程中采取选择性参与策略， 采用市场多元化战略， 改变在个别国家和地区投资过于集中、增长速度过高， 从而引起部分国家的政治和舆论担忧的状况， 向投资区位均衡化方向发展。对我们自身来说， 这也是分散投资风险的手段之一。与此同时， 利用好驻外使馆、行业协会等平台， 为企业提供更好的信息服务， 帮助国有企业提高海外投资决策的准确性和成功率， 尽可能地回避高风险、制度差异大的市场领域和区域。通过增强国内市场竞争、建立公共信息平台等多种方式， 促进大型国有企业与中小民营企业等其他主体之间的合作， 形成相互之间的优势互补， 提升中国企业群体的整体竞争力、影响力和美誉度， 提升中国企业在国外投资并购的整体成功率和回报率。
（三） 政府和行业协会加强对企业的行为指引和服务
相关政府管理部门和行业协会应针对我国国有企业国际化经营能力还不强， 对国外法律、用工、制度环境等还不十分精通的问题， 加强对国有企业“走出去” 的指引工作， 提升国有大企业“走出去”的行为规范程度， 提高它们遵守国际、区域和东道国的跨国公司行为准则的意识和能力。首先， 组织力量集中研究各个国家对进入该国的外国公司的制度要求、法律规范、责任要求等， 完善公共信息平台，为实施国际化战略的企业提供指导。其次， 相关政府管理部门和行业协会应该在与大中型对外投资企业保持密切充分沟通的基础上， 代表中国跨国经营企业的利益和经营模式， 更加深入地参与国际劳工、环境保护、人权等方面的国际组织的工作， 在参与国际经贸规则制定过程中发挥更重要的作用。再次，可以考虑制定中国跨国公司行为准则指引、国有企业跨国投资经营行为指引等制度， 帮助我国国有企业树立良好的社会责任观念， 了解东道国对跨国公司行为规范的各种要求和期望， 准确识别并正确处理好与各个利益相关方之间的关系。
（四） 强化市场约束和国际规则约束
有效规避国有企业走出去的法律和政治风险， 需要加快国有企业自身管理体制的转变。既要真正实现以市场为导向， 进行商业化经营； 同时又要按照国际规则和惯例， 遵守“竞争中立” 规则、透明度规则， 建立被国际社会所广泛接受的公司治理结构。建议政府部门可以参考法国和新加坡等国的做法， 进一步转变政府职能， 对国有企业的海外投资并购决策给予更大权限的自主权， 提高需报请政府核准的资金门槛， 弱化对国有企业海外投资项目短期收益的考核指标，加大对长期收益指标的考核权重。按照功能定位对国有企业进行分类管理， 凡是竞争性领域的国有企业， 最大限度地发挥市场的资源配置作用。对于重点领域的公益性国有企业， 建立起多层次的、更有效的监督管理体系， 加快发展国有资本投资（经营） 公司， 真正实现用“管资本” 替代“管资产” 的旧模式。
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