《外贸“新三样”国际贸易风险预警报告》第四期：主要国家产业政策及贸易措施——光伏产业
来源： 上海公平贸易公众号
更新：2023年9月7日
近年来，我国电动载人汽车、锂电池、太阳能电池三类产品出口增长显著，被称为外贸中的“新三样”，对我国整体对外贸易增长的拉动力持续提升，推动外贸结构持续优化。数据显示，2022年“新三样”拉动我国出口整体增长1.7个百分点，2023年以来拉动作用进一步增大。上海作为我国现代化产业体系中的重要部分，在“新三样”关联产业占据重要地位，2023年1-6月份上海出口“新三样”产品占全国总量的17.2%，同比增速147.5%，远超于同期出口整体表现。
与此同时，由于认识到新兴产业及技术在提振本国产业竞争力中的重要作用，不少国家纷纷围绕“新三样”产品开始采取产业补贴、税收减免、贸易保护等政策，为我国相关产业发展带来一系列风险隐忧。本报告聚焦近年来我国及上海“新三样”出口贸易态势，深入分析国外政策影响下相关产业安全及贸易风险，以期为我国加快建立出口新增长点、打造新优势产业提供借鉴与参考。
报告内容将分为五期：
第一期：“新三样”国际贸易基本态势
第二期：主要国家产业政策及贸易措施——新能源汽车产业
第三期：主要国家产业政策及贸易措施——锂电池产业
第四期：主要国家产业政策及贸易措施——光伏产业
第五期：“新三样”国际贸易风险预警和相关应对工作建议
主要国家产业政策及贸易措施——光伏产业政策概览
近年来，“新三样”产品成为拉动全球贸易的重要增长点。同时，随着数字化、绿色化、智能化等相关技术及需求场景的快速发展，不少国家也开始尝试为“新三样”关联产业提供补贴、减税政策，并通过提高贸易壁垒等方式试图提振本国产业竞争力，实现由政策驱动向需求驱动的转变，或对全球产业及贸易格局带来不确定性影响。
1．多国积极出台光伏刺激政策
近年来美国、印度和欧盟等国陆续发布光伏产业激励政策，大力投资建设光伏综合制造厂，提高本国光伏产能，试图降低其对中国光伏产品的需求。
美 国
由于关税壁垒等因素的影响，美国是全球光伏装机成本最高的国家之一，同时美国本土的光伏产能尚未满足国内装机需求，其中有75%需要通过进口满足。近年来，美国通过太阳能税收抵免（solar Investment Tax Credit）政策大力刺激本土光伏投资增长，并先后通过了《国防生产法》、《维吾尔族强迫劳动预防法》（简称《涉疆法案》）、《通胀削减法案》等多项法律，试图推动本土光伏产能全面扩张，重塑全球光伏产业竞争格局。
1）太阳能税收抵免（solar Investment Tax Credit,ITC）。太阳能ITC是一项美国联邦税收抵免政策，对于美国光伏投资的增长有重要的影响，是已经 被证实的成功的政策刺激。根据相关政策规定，太阳能ITC允许拥有光伏项目的纳税人，将一定比例的光伏项目投资费用，从其当年应纳税额中扣除，这相当于政府对光伏项目投资的 补助，投资抵免的目的在于刺激美国光伏项目投资，促进美国光伏行业发展，增加美国光伏行业的增长潜力。根据2022年8月通过的《通胀削减法案》，美国太阳能ITC政策将延期10年，2022-2032 年的工商业和户用系统都将延续30%的税收抵免。
2）《维吾尔族强迫劳动预防法》。2021年6月，美国以新疆存在所谓“强迫劳动”问题为由，开始实施《涉疆法案》，涉及新疆生产的光伏多晶硅等产品，有效期为8年。根据《涉疆法案》，美国要求对原产于新疆的光伏产进口产品开展供应链上游的全面溯源审查，中国涉疆光伏企业不仅需要对直接进行交易的直接供应商进行相应的尽职调查，更需要绘制供应链图给美国管理机构。此外，相关对美出口产品将随时可能被美国海关执法机构进行调查，调查手段可以包括暂停进口、美国CBP暂行扣押，或直接没收甚至销毁（若调查结论是负面的），调查将直接影响合同履行，并产生连锁反应和系列违约（延误）责任和罚款。与此同时，美国将合盛、新疆大全、新疆协鑫和东方希望等多家中国光伏企业列入“实体清单”进行制裁。据美国海关和边境保护局发布的指南称，从新疆地区外采购多晶硅的太阳能企业也面临审查风险，以便核实在其产品制造过程中是否与新疆多晶硅混合。
3）《国防生产法》。2022年美国总统拜登发布总统决议，授权美国能源部利用《国防生产法》加强光伏组件技术等五个关键能源技术的美国制造，计划在2024年将国内光伏制造能力提高两倍至22.5GW，试图充分利用联邦政府采购的权力，并给予光伏产品“超级优惠”地位。受其影响，光伏组件出货量前十名中唯二两家海外企业First Solar和韩华集团均宣布在美国扩产。
4）《通胀削减法案》。在美国2022年发布的《通胀削减法案》中，明确提出加大低收入社区光伏税收优惠规模，同时在制造端增加税收抵免，打造本土光伏产业链。在光伏领域，对于采用光伏技术（如太阳能、热泵、热水器等）的实体和个人都可以享受至多十年的税收抵免，在2022年至2032年之间安装光伏系统的人将获得30%的税收抵免。对于2033年安装的系统，该比例将降至26%，对于2034 年安装的系统，该比例将降至22%。
印 度
印度历来重视通过产业及贸易壁垒引导其国内光伏产业发展。近年来印度官方所发布的生产激励关联(PLI)计划、型号和制造商批准清单(ALMM)、和基本关税(BCD)等都是印度发展国内光伏组件生产能力和减少对进口依赖的良好举措。
1）生产激励关联(PLI)计划。2021年4月，印度联合内阁批准了新能源和可再生能源部（MNRE）关于实施“高效太阳能光伏（光伏）组件国家计划”的生产挂钩激励（PLI）计划的建议，以实现450亿欧元（约6．05亿美元）的吉瓦（GW）级规模制造。在第一批PLI计划中，将投标的技术上限限制在4GW。此后，为了照顾到更广大参与者，MNRE对原有PLI计划规则进行改变并对原有资助规模进行扩大。2022年9月，印度政府公布了第二轮产能挂钩激励(PLI)计划导则，明确增加65GW垂直一体化和部分集成太阳能光伏产能，拉动近9400亿印度卢比(合115.9亿美元)的直接投资。总体来讲，这一计划的目标是构建“从多晶硅、硅片、电池、组件全覆盖的、充分垂直一体化的制造厂”，旨在促进印度高效太阳能光伏制造，更高本土制造产量，减少可再生能源领域的进口依赖。
2）基本关税(BCD)制度。基础关税（Basic Customs Duty，BCD）的出现旨在接替印度原定于2020年7月到期的15%的保障税制度。自2020年预算公布以来，印度新能源和可再生能源部一直在为实施BCD做准备。2021年3月，BCD修正提案得到财政部同意，决定从2022年4月开始对进口组件和电池分别征收40%和25%的基础关税。2021年3月印度新能源和可再生能源部宣布，从2022年4月1日起，对进口太阳能电池和组件征收新的基本关税(BCD)，海关编码为85414012的光伏组件税率为40%，海关编码为85414011的光伏电池税率为25%。根据印度官方文件，实施BCD的指令是“自力更生的印度”(Atmanirbhar Bharat)政策的一部分，旨在通过征收关税使进口商品提高价格，从而支持本地制造业。
3）型号和制造商批准清单(ALMM)制度。2018年10月，印度新能源和可再生能源部发布了征集合格的太阳能组件型号和制造商的命令，并公布了一份名为 “型号和制造商批准清单（ALMM）”的名单，用于监督由政府所有的太阳能项目中使用的部件的质量和可靠性。根据2019年ALMM令，清单一将包括太阳能光伏组件的型号和制造商，清单二将包括太阳能电池的型号和制造商。2023年1月，印度新能源和可再生能源部(MNRE)日前根据型号和制造商批准清单(ALMM)发布了一份更新的光伏组件型号和制造商清单，该清单包括83家光伏组件制造商，而这些制造商生产的光伏组件总装机容量为20.98GW。2023年3月，印度新能源和可再生能源部(MNRE)进一步修订了“型号和制造商批准清单”(ALMM)指南，并提供了例外情况，以扩大原始设备制造商(OEM)和品牌所有者之间协议下生产的光伏组件的资格范围。
欧 盟
光伏产业一直是欧盟政策关注的焦点。近年来，为促进光伏等相关产业发展，欧盟制定了一系列政策举措，包括《重塑欧洲能源计划》与“欧盟太阳能战略”，以及《可再生能源项目更快许可倡议》等。同时，基于欧盟在全球光伏产业竞争力的变化，欧盟也适时调整其在相关领域的贸易政策，以最大限度的保障其本土能源战略的实施。
1）《重塑欧洲能源计划》。《重塑欧洲能源计划》由欧盟委员会于2022年5月通过，根据该计划，从2022年到2027年，欧盟需要额外投资2100亿欧元发展可再生能源，以期重塑欧盟各成员国能源结构。在《重塑欧洲能源计划》的基础上，欧盟推出了三项措施，以提升可再生能源在其各成员国使用的能源中所占的比例，其中重要的途径即是加大光伏设施的占比。一是实施专门的太阳能发展战略，即“欧盟太阳能战略”。按照欧盟计划，到2025年其太阳能光伏发电装机容量将达到320GW，到2030年达到600GW。二是实施《欧盟太阳能屋顶倡议》。根据该倡议，2026年起，欧盟各成员国境内所有屋顶面积大于250平方米的新建公共建筑和商业楼宇必须在屋顶安装光伏设施，而2029年后所有的新建住宅楼都需要在屋顶安装光伏设施。三是采取措施将地热和太阳能热能整合到区域和公共供暖系统中。
2）《欧盟太阳能战略》。2022年3月31日，欧盟在全球太阳能峰会上表示，欧盟将不惜一切代价把太阳能制造业带回欧洲，并设定了2030年本土制造能力达到20GW等相关目标。2022年7月，欧盟委员会发布了《欧盟太阳能战略》，作为REPowerEU计划的一部分，旨在到2025年实现太阳能光伏发电装机容量超过320GW（较2020年增加一倍以上），到2030年装机容量达到近600GW。欧盟希望通过该战略，使新增光伏的产能在2027年可抵消每年90亿立方米的天然气消费量。
3）《欧洲太阳能屋顶倡议》。太阳能光伏是最便宜的电力来源之一，近年来欧盟通过欧洲太阳能屋顶倡议等措施，快速促进光伏发电的大规模部署。根据该倡议，各成员国应为屋顶光伏系统建立强大的支持框架，包括储能、热泵等设施综合利用，大规模部署屋顶太阳能，优先考虑拥有较高能源等级（A-D）的建筑。如果全面实施，作为REPowerEU计划的一部分，该倡议将加速屋顶光伏安装，并在实施的第一年增加19太瓦时的电力（比“减碳55%”中预测的高出36%）。到2025年，将产生58太瓦时的额外电力（超出预测的两倍多）。
表6 主要国家光伏产业政策概览
2．欧美对华光伏业频繁抬高贸易壁垒
光伏产业是支撑我国太阳能电池出口的基石，同时也是欧美等国家对我国施加贸易壁垒的重灾区。据国际能源署统计，自2011年以来，全球针对太阳能光伏供应链部分产品征收的反倾销、反补贴和进口税的数量已从仅1项进口税增加到16项关税和进口税，还有8项附加政策正在考虑中。这些措施总共覆盖了中国以外全球需求的15%。其中，美国是除中国以外全球最大的单一光伏装机市场，也是最早且最频繁对中国光伏产品发起贸易保护的国家。欧洲作为中国光伏产品出口的重要市场，近年来致力于制定一系列绿色标准，提高光伏等产品的市场准入门槛，对中国光伏企业带来潜在风险。
美 国
为保护本土光伏企业，美国自2012年起开始对华光伏产品征收关税，通过“双反税+201+301”等多种贸易手段，试图扭转中国光伏产业的持续顺差态势（表7）。双反税：2012年美国首次对中国光伏产业发起双反调查，对中国组件企业征收14.78%-15.97%的反补贴税和18.32%-249.96%的反倾销税。为规避关税，组件企业从未在征收范围的中国台湾地区进口光伏电池片，在大陆组装成件后销往美国。2014年，针对此问题，美国将中国台湾地区纳入征税范围。
201关税：2018年2月起，美国根据1974年贸易法201条款对进口太阳能电池及光伏组件加征保护性关税，该政策原定执行时间为四年，四年内税率从最初的30%逐步退坡至15%，各国免加征关税额度为2.5GW。2022年2月，美国宣布针对晶硅电池及组件的201关税延长四年，各国可豁免关税的出口配额提升至5GW，税率标准从2022年的14.75%逐步退坡到2025年的14.00%。
301关税：2018年7-8月，美国分两批次启动301条款，对中国进口产品征收10%的关税，涉及产品包括光伏组件、逆变器、接线盒和背板。2019年6月，301关税水平由10%提高到25%。两项关税行动已陆续到期，目前来看，美国将延长征收301关税，取消的可能性较低。
2022年3月，美国商务部宣布对柬埔寨、越南、马来西亚、泰国启动调查，以防止中国光伏企业通过在东南亚组装产品来规避关税进入美国市场。2022年6月，美国虽然对双反税进行了调整，对上述国家的光伏产品两年不征收反倾销反补贴税，终止日期为2024年6月6日。长期来看，两年豁免期结束后，随着美国本土光伏产能不断提升，中国在东南亚的产能依然将面临关税风险，中国企业或将承受更大的竞争压力。
表7 美国涉华光伏产品贸易摩擦案件统计
欧 盟
欧洲是中国光伏组件最重要的出口地，2021年占据了44%的份额。根据PV InfoLink数据，2022年1月-5月，中国光伏组件共出口63GW，同比增长102%，其中欧洲增速145%，占比已超一半。近年来，随着我国光伏产业链逐渐成熟完善，法国、意大利等在内的欧洲国家相继制定了一系列碳足迹标准，以全周期碳排放量等指标对进口产品进行划分，变相拉高了我国太阳能电池相关产品的贸易门槛。
2022年3月30日，欧盟委员会发布《2022-2024年生态设计和能源标签工作计划》。该计划称，将完成针对光伏组件、逆变器和系统的生态设计和能效标签措施，包括可能的碳足迹要求。根据欧盟委员会旗下智库联合研究中心（JRC）的报告，未来认为针对光伏产品的生态设计要求可能涉及：碳足迹和生产过程中的能源消耗、产品的发电量、组件的耐用性、长期的性能退化、可维修性，可回收性。能效标签方面，根据组件的单位面积发电量，其能效将被分为从A到G七个等级。绿色公共采购政策可能包括：组件和逆变器的设计质量、组件退化率、投资能源回报、碳足迹、发电量、安装符合规范、安装后的维护等。尽管当前欧盟的绿色门槛仍处在酝酿论证阶段，但中国光伏产品已在部分欧洲国家和韩国市场遭遇了绿色碳壁垒。根据欧洲太阳能制造理事会的相关评估，这些政策将有助于欧盟实现绿色新政，并复苏欧洲制造业。这些绿色标准将有望为欧洲制造商提供竞争优势，同时还可以减少对光伏组件进口（主要来自中国）的依赖。随着光伏成为最重要的电力来源和绿色转型的核心要素，欧盟在光伏产业中的绿色壁垒政策举措将对其本土市场及全球产业竞争格局带来越来越深远的影响。
表8 欧盟设置进口碳足迹标准相关内容
3．欧美等积极推动构建区域光伏战略联盟
近年来，面对中国光伏企业的快速发展，其他国家也积极谋划组建区域光伏战略联盟，以确保本土光伏产业链供应链的协调发展。以欧盟为例，欧洲在“欧盟太阳能战略”驱动下，大力发展“欧盟大规模技能伙伴关系”，其中重点建立“欧盟太阳能光伏产业联盟”和太阳能产业利益相关者合作论坛，提高欧盟太阳能产业的产出。其中“欧盟太阳能光伏产业联盟”将作为欧盟太阳能制造链中各利益相关者的协调机构，汇集行业、研究机构、协会及其他利益相关者。该联盟旨在为太阳能有效可持续开发提供行动框架，建立欧洲太阳能工业生态系统，并通过财政支持吸引私营投资。
2022年9月，美国批准了成立国际光伏联盟(ISA)的协议。国际光伏联盟是印度和法国在COP-21(巴黎协定)会议期间共同创建的，其致力于开发和部署具有成本效益和促进能源转型的光伏解决方案。目前全球已经有107个国家签署了国际光伏联盟(ISA)框架协议，其中87个国家批准了该协议。最近开始向联合国所有成员国开放，以加入国际光伏联盟(ISA)。同年，美国也以推动印太地区四方联盟（美国、澳大利亚、印度、日本）共同解决供应链问题为由，资助5亿美元帮助印度生产光伏组件，加速推进光伏制造“本土化”。
